Wetenschap

Ons systeem van kennisproductie loopt vast door te complexe geldstromen

Beeld Fadi Nadrous

Nederland heeft wetenschap van wereldklasse, maar is hard doende die te ondergraven. Omdat het te weinig investeert in kennis.

Het geld dat er is, wordt via zo’n ingewikkeld systeem naar zijn bestemmingen geleid, dat efficiëntie ver te zoeken is. Het Nederlandse systeem van kennisproductie loopt vast.

In de aanloop naar verkiezingen en een nieuw kabinet broeden universiteiten en onderzoeksorganisaties, vertegenwoordigd in de zogenoemde Kenniscoalitie, op oplossingen. De contouren worden zichtbaar.

Wat is het probleem?

Als je het schema ziet van de publieke geldstromen voor onderzoek en ontwikkeling, ga je verlangen naar de orde van een bord spaghetti. Het wemelt van de geldpotjes met allemaal verschillende doelen en randvoorwaarden. Ieder departement heeft wel een pot of potje voor onderzoek. En via een wirwar van lijnen gaat het geld uit die potjes naar een woud van programma’s en instrumenten, met allemaal eigen procedures en criteria.

Het stelsel is zo complex dat zelfs de mensen in het veld de weg in het woud niet meer kunnen vinden. Het is – anders dan spaghetti – zo verknoopt geraakt dat iedere ingreep op de ene plek gevolgen heeft op een andere. Gevolgen die vrijwel onvoorspelbaar zijn, en meestal negatief.

Een belangrijke geldstroom voor wetenschappelijk onderzoek gaat van de overheid direct naar de universiteiten. Maar dat wil niet zeggen dat de universiteiten er helemaal de baas over zijn. Een flink deel van die middelen moeten ze inzetten voor wat matching heet; universiteiten moeten voor de financiering van hun onderzoek ook putten uit andere bronnen, zoals Europese subsidies, private fondsen en bedrijven. En die geldschieters eisen in de regel dat een universiteit tegenover een subsidie eenzelfde bedrag zet uit eigen middelen.

Bovendien is de geldstroom van de overheid wel bedoeld voor onderzoek, maar er lekt geld weg naar onderwijs. De universiteiten zien hun studentenaantallen groeien, en het onderwijsbudget dat ze van de overheid krijgen houdt met die groei geen gelijke tred. Gevolg is dat ze middelen die bedoeld waren voor onderzoek moeten besteden om onderwijs te kunnen geven.

Eerder dit jaar was er ophef omdat de studies bèta en techniek tegen hun grenzen aanliepen, en dreigden met een studentenstop. Terwijl het bedrijfsleven grote behoefte heeft aan natuurwetenschappers en technologen. Het huis was te klein, en de overheid besloot dat er snel extra geld moet komen voor de technische universiteiten.

Dat gaat ten koste van de algemene universiteiten, die behalve bèta ook alfa- en gamma-wetenschappen in huis hebben. Er komt woede over die wig, die de overheid moet sussen. Met geld. Dat geld haalt ze uit de kas van NWO, haar onderzoeksfinancier. NWO is, na de universiteiten, in grootte de tweede bestemming van de onderzoeksgelden van het ministerie van onderwijs en wetenschap. Die moet nu dus geld inleveren voor extra personeel bij de universiteiten.

En wat gaan die nieuwe medewerkers van de universiteiten doen? Onderwijs geven natuurlijk, maar ook subsidieaanvragen indienen bij NWO. Ze gaan onderzoek doen, want het zijn wetenschappers. Maar bovendien: op onderzoek worden ze beoordeeld. Er wordt veel gepraat over de noodzaak en eerlijkheid hen ook voor hun andere taken te waarderen en belonen, maar feit is dat medewerkers van universiteiten worden beoordeeld op aantallen onderzoekspublicaties en op subsidies die ze hebben binnengehaald.

Dus schrijven ze doorlopend onderzoeksvoorstellen, en dienen die in bij een onderzoeksfinancier als NWO. Maar die kan met haar budget nog geen 20 procent van de aanvragen honoreren. Meer dan tachtig procent valt af. Verspilling van tijd en geld. Of zoals de econoom zegt: erg hoge transactiekosten. Bovendien zit hier een subtiele verschuiving in het doel van de overheidsmiddelen: die worden aangevraagd om wetenschappelijk onderzoek te kunnen doen, maar ze zijn ook belangrijk geworden voor het krijgen van een goede beoordeling.

Het budget van NWO oogt best ruim, bijna 1 miljard euro, maar 80 procent is geoormerkt, zoals dat heet. De overheid heeft precies voorgeschreven aan welke programma’s dat geld besteed moeten worden. Het geld zit vast. De Tweede Kamer wil, als er een actuele kwestie opduikt, nog weleens in een motie verkondigen dat daar meer onderzoek naar gedaan moet worden. Denk aan klimaat, kunstmatige intelligentie of de stikstofbelasting van natuurgebieden. Dat zou kunnen, maar de overheid heeft er zelf voor gezorgd dat het systeem de flexibiliteit ontbeert om daar snel werk van te maken.

De overheid heeft de neiging tot in detail voor te schrijven wat er moet gebeuren. Dat merkt bijvoorbeeld de politie, dat merken de zorg en het onderwijs, dat merkt ook de wetenschap. En de overheid bemoeit zich niet alleen tot in detail met de uitvoering, maar haar prioriteiten en voorkeuren veranderen ook voortdurend.

Voor het stimuleren van technologische ontwikkeling heeft de overheid ooit zogenoemde topsectoren in het leven geroepen, en bedrijven en kennisinstellingen de opdracht gegeven daarin samen te werken, bijvoorbeeld aan duurzame energie, groene chemie, en voeding. Maar zelf steekt zij er weinig geld in. Het grootste deel van de overheidsmiddelen voor technologische ontwikkeling gaat op aan fiscale subsidies voor R&D-arbeid (research & development) in ondernemingen.

Er is discussie over de doelmatigheid van die ongerichte fiscale subsidies. Feit is dat ook dat die fiscale kortingen de private R&D-investeringen niet op een behoorlijk peil hebben gekregen. Nederland heeft een paar R&D-reuzen, maar over de hele linie zijn de private investeringen in R&D lager dan in vergelijkbare landen. Net als die van de overheid trouwens. In euro’s zijn de budgetten voor onderzoek en ontwikkeling de afgelopen eeuw indrukwekkend gegroeid. Maar afgemeten aan het bruto binnenlands product is er geen stap vooruit gezet. Nederland investeert nog steeds dezelfde snipper van zijn rijkdom in kennis, en raakt in het Europese peloton achterop.

Nog trek in spaghetti?

Wat is de oplossing?

Iedere oplossing begint met meer geld. Als Nederland werkelijk tot de wereldtop van kenniseconomieën wil behoren – en dat is zijn ambitie – dan moet het veel meer investeren. Afgemeten aan de omvang van beider economieën investeert Duitsland nu 1,5 keer zo veel in R&D als Nederland. En Duitsland heeft aangekondigd dat zijn onderzoeksbudget met 3 procent per jaar zal groeien, tot het twee keer zo veel besteedt als Nederland – let wel: nog altijd in relatie tot beider omvang; in absolute getallen is het verschil vele malen groter.

Geld is niet genoeg om het vastgelopen systeem weer vlot te trekken. In de Kenniscoalitie, waarin het hele veld van wetenschap en technologie is vertegenwoordigd, groeit het besef dat Nederland een nieuw bestel nodig heeft. En dat het daarvoor naar Brussel zou kunnen kijken.

De Europese Unie heeft in de afgelopen halve eeuw haar zogenoemde Kaderprogramma voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie ontwikkeld. Dat programma heeft ook zijn kinderziektes gehad, maar het werkt nu goed. Zo wordt dat in de Europese Unie ervaren, en daarbuiten ook gezien; het model van het Kaderprogramma wordt gekopieerd, onder meer in Azië. Het model zou veel van de Nederlandse kwalen kunnen verhelpen. Niet omdat het heel andere dingen zou brengen dan Nederland nu doet, maar omdat het de knoop die er nu ligt kan ontwarren en er een heldere structuur voor in de plaats kan zetten.

Die structuur begint met een pijler excellente wetenschap. Hier worden subsidies verleend voor fundamenteel, gewaagd en innovatief onderzoek. Hier kunnen wetenschappelijke talenten met een beurs vooruit gebracht worden. En er zijn middelen om te investeren in grote onderzoeksfaciliteiten, variërend van telescopen tot datasystemen. Hier geen politieke bemoeienis: wetenschappelijke excellentie en creativiteit bepalen wie geld krijgt.

Dergelijke subsidies en beurzen zijn in Nederland nu te vinden bij NWO. Maar voor haar vrije competitie en talentenprogramma’s kan ze maar een klein deel van haar budget inzetten.

Een tweede pijler is er voor de grote maatschappelijke uitdagingen. Denk aan: klimaat, energie, gezondheid, voeding, mobiliteit, water. Hier mogen de overheidsdepartementen meepraten. Niet door eigen programmaatjes te dicteren en te financieren, maar door hun middelen te bundelen, en samen met wetenschap en maatschappelijke organisaties te beslissen over de thema’s en prioriteiten.

Nederland heeft hiermee een voorzichtig begin gemaakt met de Nationale Wetenschapsagenda, waarvoor iedereen problemen en uitdagingen kon aandragen. Het heeft thematische programma’s opgeleverd, met steun van verschillende departementen, maar de schaal is nog beperkt. Er zijn bovendien kennisinstellingen die zich bezighouden met de grote uitdagingen, maar die zijn een bonte verzameling van instituten, onderzoekscentra en planbureaus die elkaar overlappen en soms regelrecht beconcurreren.

In de derde en laatste pijler zit het onderzoek ten behoeve van de competitiekracht van de Nederlandse economie. Hier gaat het over sleuteltechnologieën die voor Nederlandse bedrijven van belang zijn. Nanotechnologie bijvoorbeeld, of kunstmatige intelligentie. De onderzoeksagenda’s moeten hier worden bepaald door kennisinstellingen in samenwerking met bedrijven. De overheid moet zich met de precieze invulling niet bemoeien. Ze moet wel investeren, omdat ze daarmee investeringen van bedrijven aantrekt.

Nederland heeft ruime ervaring met zulke vormen van publiek-private samenwerking in onderzoek en ontwikkeling. Ondermeer in de zogenoemde topinstituten voor specifieke technologiegebieden. Die waren op een gegeven moment zelfs een voorbeeld voor de buitenwereld. Maar Nederland heeft het tij laten verlopen, vooral doordat de overheid het steeds na een paar jaar weer liet afweten en de zaak overliet aan universiteiten en bedrijven, zonder extra investeringen.

Hier komt meteen het grootste voordeel om de hoek van een kaderprogramma à la EU: tijd. 

In Brussel wordt het Kaderprogramma vastgesteld voor een periode van zeven jaar. Daar gaat veel discussie aan vooraf, bijvoorbeeld over het vaststellen van die grote maatschappelijke uitdagingen. En er zijn stevige onderhandelingen tussen Europese Commissie, Europees parlement en de lidstaten – die zijn nu gaande voor het nieuwe Kaderprogramma. Maar als dat allemaal achter de rug is en er besluiten zijn gevallen, ligt er een koers, een lading en voldoende brandstof voor een tocht van zeven jaar. In Nederland ligt de horizon op hooguit vier jaar, de zittingsperiode van een kabinet. Weinig dingen die ambtenaren en politici bedenken leven langer.

Voor wetenschap is dat funest, zeggen alle betrokkenen in het veld. Misschien nog belangrijker dan geld is stabiliteit. Rust. Niet de slaapverwekkende rust, maar rust die het tegendeel is van onrust. Het Nederlandse kennisbeleid wordt gekenmerkt door onrust, door voortdurende koerswijzigingen, én door de angst om te kiezen.

Duidelijk kiezen druist in tegen de Nederlandse volksaard, wordt er wel gezegd. Nederlands wil alles een beetje doen, en iedereen een beetje geld gunnen, in plaats van kiezen voor kansrijke gebieden en excellente mensen. Het is polderen in de slechte zin van het woord. En dat geldt niet alleen de overheid; zo hebben universiteiten moeite te kiezen in welke wetenschapsgebieden ze willen excelleren en welke ze aan anderen laten.

Kiezen is praktisch taboe, net als selecteren. Terwijl het iedereen duidelijk is dat je voor de ontwikkeling van een kenniseconomie móet kiezen en selecteren. De toegankelijkheid van het onderwijssysteem is een groot goed. Maar Nederland heeft de profielen van zijn universiteiten en hogescholen geëgaliseerd, met als gevolg dat er veel mensen naar de universiteit gaan die geen wetenschappelijke loopbaan ambiëren of er het talent niet voor hebben, én met het gevolg dat alle universiteiten elkaars gelijken blijven.

De invoering van een nieuw bestel, zoals een kaderprogramma, gaat dat niet meteen veranderen. Maar bij leden van de Kenniscoalitie groeit de overtuiging dat een nieuw bestel Nederland zal dwingen te kiezen wat het werkelijk wil in onderzoek, ontwikkeling en innovatie. En het veld de tijd, het vertrouwen en de middelen te geven om dat dan ook te gaan doen.

Dit artikel is geschreven op basis van gesprekken met:

Robert-Jan Smits, voorzitter college van bestuur TU/e (Technische Universiteit Eindhoven), voormalig directeur-generaal Onderzoek van de Europese Commissie

Louise O. Fresco, voorzitter college van bestuur WUR (Wageningen University and Research)

Wim van Saarloos, president KNAW (Koninklijke Akademie van Wetenschappen)

Stan Gielen, voorzitter NWO (Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek)

Lees ook:

Economen: Nu de dividendbelasting blijft, kan die in onderzoek worden geïnvesteerd

Ga voor het nieuwe investeringsfonds niet alleen lenen, maar gebruik ook meevallers en de dividendbelasting, adviseren economen het kabinet.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden