null Beeld Suzan Hijink
Beeld Suzan Hijink

Bijstand

Zanger moet 78.000 euro bijstand terugbetalen vanwege hobbyoptredens: de ijzeren wetten van de invordering

Kleine foutjes kunnen voor mensen met een bijstandsuitkering tot terugvorderingen van duizenden of tienduizenden euro’s leiden.

Karlijn KuijpersMarieke Rotman en Lukas van der Storm

Hij zag het vooral als een hobby. Of zelfs als therapie om de gevolgen van een ernstig auto-ongeluk te boven te komen. Een man uit Almere trad jarenlang met regelmaat op in twee clubs in Scheveningen en Amsterdam. Hij kreeg er een gratis maaltijd, wat geld voor benzine en soms ook een fooi van vijftien of twintig euro. Tot de gemeente erachter kwam. Die zag zijn optredens niet als hobby, maar als werkzaamheden die van invloed waren op zijn bijstandsuitkering.

Het leidde tot een duizelingwekkend hoge terugvordering van ruim 78.000 euro. Niet omdat er vermoedens bestonden dat de man goud geld verdiende op het podium. Zijn verklaringen dat hij nooit veel meer dan een onkostenvergoeding ontving, werden ondersteund door de eigenaar van één van de clubs. Maar wel omdat de wet nu eenmaal werkt zoals hij werkt. De Centrale Raad van Beroep (CRvB), de hoogste rechter op het gebied van sociale zaken, gaf de gemeente dan ook geheel gelijk.

Maar hoe kan een op het oog niet zo heel grote fout dan tot zo’n enorme terugvordering leiden? Daarvoor is het van belang het basisprincipe van bijstand te begrijpen. Een bijstandsuitkering is namelijk bedoeld als allerlaatste vangnet. Wie zelf geld verdient, heeft dus geen of minder recht op bijstand. Zaken die van invloed kunnen zijn op de hoogte van de uitkering, zoals giften en bijverdiensten, moeten daarom bij de gemeente gemeld worden.

Omdat de zanger uit Almere dat niet deed, schond hij de zogeheten ‘inlichtingenplicht’. En omdat hij geen administratie van zijn optredens bijhield, is zijn ‘recht op bijstand niet vast te stellen’. Dat gold in dit geval voor de hele periode van vier jaar waarin hij een uitkering kreeg en optredens gaf. Hij moet daarom al zijn ontvangen bijstand weer terugbetalen. Hoewel iedereen zal begrijpen dat hij nooit 78.000 euro bij elkaar heeft gezongen.

Net als in de toeslagenaffaire

Dat een terugvordering van de overheid mensen in diepe ellende kan storten, toonde de toeslagenaffaire. Ouders raakten in ernstige problemen nadat de Belastingdienst hoge bedragen aan kinderopvangtoeslag terugvorderde. Dat ook mensen in de bijstand soms enorme bedragen aan uitkeringen moeten terugbetalen na een klein foutje of een half vermoeden, is minder bekend. Platform Investico, Trouw en EenVandaag onderzochten, mede voor De Groene Amsterdammer, hoe de CRvB omgaat met dit soort hoge terugvorderingen.

“De situatie lijkt heel erg op de alles-of-nietsbenadering uit de toeslagenaffaire”, zegt hoogleraar socialezekerheidsrecht Gijsbert Vonk van de Universiteit Groningen. “En eigenlijk is het nog erger: bij toeslagen moest na één foutje een heel jaar aan toeslagen worden teruggevorderd. Bij bijstand kan één fout leiden tot een terugvordering over vele jaren.”

Bijstandsgerechtigden zijn wettelijk verplicht om alles bij hun gemeente door te geven wat ‘redelijkerwijs van invloed kan zijn’ op de hoogte van hun bijstand. Maar wanneer dat precies het geval is, blijft altijd een kwestie van interpretatie. Bovendien ontbreekt het bij bijstandsgerechtigden nog wel eens aan kennis, zo blijkt uit diverse rechtszaken die het afgelopen jaar speelden. Is af en toe hobbymatig optreden echt werk? Of af en toe de bar overnemen als de eigenaar van het café de deur uit is? Het zijn in elk geval zaken waarbij de gemeente kan en mag ingrijpen. En die kunnen leiden tot terugvorderingen van duizenden of zelfs tienduizenden euro’s.

‘Systeem is te rigide’

“Het betekent dat bijstandsgerechtigden niet het geringste foutje mogen maken”, zegt hoogleraar bestuurssanctierecht Henny Sackers van de Radboud Universiteit. “Vanuit de wetenschap is al regelmatig geroepen: ‘Dat systeem is veel te rigide.’ Tevergeefs.”

Volgens Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Universiteit Groningen, passen gemeenten de wet ook nog eens strenger toe dan noodzakelijk. “De gedachte is kennelijk: als je één keer een fout maakt moeten we alle betaalde bijstand van de afgelopen jaren in twijfel trekken en terugvorderen. De bijstandsgerechtigde komt dan in de moeilijke positie waarin hij alle bijschrijvingen op zijn rekening van de afgelopen jaren moet kunnen verantwoorden.”

Gemeenten maken het hun eigen burgers bovendien opzettelijk moeilijk, vindt sociaal advocaat Alfred Balkema. Hij is tevens voorzitter van de specialisatievereniging sociale zekerheidsrecht, een vereniging van advocaten gespecialiseerd in bijstand en andere uitkeringen. “Gemeenten laten burgers in de val lopen. Bij een controle vragen ze schriftelijk bewijs van stortingen van vier of vijf jaar geleden.”

“De onderklasse”, zegt Balkema, “heeft nooit bewijs, documenteren is iets van white collar workers. Als mijn klanten geld lenen komt er geen overeenkomst maar spreken ze gewoon af dat ze het over een maand terugbetalen. Dan ziet de gemeente het als een gift en vordert de hele bijstand terug. De overheid waarschuwt nooit, en gebruikt het als truc om lekker makkelijk terug te vorderen.”

Liever te streng dan te losjes

Gemeenten handelen zo omdat ze op hun beurt bang zijn voor terugvorderingen van het Rijk, zeggen meerdere deskundigen. Gemeenten moeten elk jaar hun cijfers laten controleren door accountants die nagaan of ze het geld dat ze van het Rijk krijgen wel ‘rechtmatig’ uitgeven. Gemeenten die te vaak afwijken van de bijstandsregels lopen het risico zelf gekort te worden. Ze passen de regels daarom liever te streng dan te losjes toe.

“De geldkraan zal niet heel snel echt dicht gaan, maar meer coulance wordt niet zonder meer geaccepteerd”, zegt Evelien Meester van Stimulansz, een adviesorganisatie voor gemeenten. “Je ziet het nu in Utrecht, waar de gemeente heeft besloten om kwetsbare jongeren eerder bijstand te geven dan de regels voorschrijven. Het ministerie duikt er dan bovenop.” Dennis Wiersma, tot vorige week nog demissionair staatssecretaris van cociale zaken en werkgelegenheid, noemde het besluit van Utrecht ‘onacceptabel’.

Peter Heijkoop, wethouder werk en inkomen in Dordrecht en bestuurder sociale zaken bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten, bevestigt dat gemeenten de regels liever te strak interpreteren uit angst voor het Rijk. “Veel gemeenten zijn huiverig voor gedoe met het ministerie van sociale zaken of accountants. Het leidt weer tot vragen, je moet uitleg geven. Daar zit niemand op te wachten.”

Beschermt de rechter?

En de rechter dan? Beschermt die tegen gemeenten die doorschieten in hun ijver om bijstandsfraudeurs te pakken? Voor een antwoord op die vraag gaan we naar Utrecht, waar de Centrale Raad van Beroep huist, de hoogste rechter in bijstandszaken. Voor bijstandsontvangers is dit de laatste plek waar ze bezwaar kunnen maken tegen een terugvordering van hun gemeente. De rechters van deze Raad beslechten al sinds 1903 geschillen over sociale zekerheid, en moeten burgers beschermen tegen onrechtmatige terugvorderingen.

Takvor Avedissian, president van de Centrale Raad van Beroep, vindt dat de Raad alles doet wat kan om onrechtvaardige uitspraken te voorkomen. Van een vergelijking met de toeslagenaffaire wil Avedissian niets weten. Een alles-of-nietsbenadering? “Je ziet dat niet of nauwelijks in sociale zekerheidswetgeving. Bij de Centrale Raad is het júist geen alles-of-nietsbenadering.”

Avedissian stelt wel dat de wet nu eenmaal streng is. “Streng, strenger, strengst vierde een aantal jaren terug hoogtij: denk aan de Bulgarenfraude. Inmiddels vragen we ons als samenleving af: klopt het wel? Er is een slingerbeweging in de politiek van streng naar soepel, de wet past inmiddels niet meer bij de verwachting van rechtsbescherming die de samenleving nu heeft.”

Die wet kan de CRvB niet veranderen, benadrukt Avedissian. “Maar we kunnen wel de scherpe randjes ervan af halen. Die ruimte zoeken we op waar we dat kunnen, we go to the max. Daarbij kijken we niet alleen naar de wet, maar ook naar de menselijke maat. Uit oogpunt van rechtsbescherming proberen we onrechtvaardige en onevenredige effecten te voorkomen.”

Slecht onderbouwde terugvorderingen

Uit veel uitspraken van het afgelopen jaar blijkt dat ook wel. In zaken waar dat verschil maakte, keek de CRvB heel precies of gemeenten zo’n terugvordering wel goed onderbouwden. In tientallen zaken leidde dat tot een uitspraak die in elk geval deels in het voordeel van de bijstandsontvanger uitpakte. In de meeste van die gevallen concludeerden de rechters dan dat gemeenten over te veel maanden geld terugvorderden.

Maar dat gebeurde wel telkens omdat gemeenten hun terugvordering niet voor de hele periode goed hadden onderbouwd. Uitspraken waarbij een terugvordering werd verlaagd of teruggedraaid omdat het bedrag onevenredig hoog uitviel, waren er vorig jaar niet. Terwijl dat wat hoogleraren Henny Sackers en Gijsbert Vonk betreft wel degelijk zou kunnen – en misschien zelfs wel moeten.

Sinds de toeslagenaffaire is er een discussie onder rechtsgeleerden hoe ver de rechter kan gaan als de wet tot onrechtvaardige uitkomsten leidt, of de rechter zelfs buitenspel zet. De Raad van State is naar aanleiding van de toeslagenaffaire actiever gaan controleren of terugvorderingen wel rechtvaardig zijn.

Sackers en Vonk vinden dat de Centrale Raad van Beroep dat ook moet gaan doen en beter moet toetsen wat redelijk is. Moet je na één foutje de hele bijstandsuitkering terugbetalen, of slechts een deel? En vorder je terug over één maand of over tien jaar? “De wet verplicht niet om na één foutje het hele verleden in twijfel te trekken”, zegt Gijsbert Vonk. “Dat maken gemeenten en rechters er echt zelf van.”

Vonk: “Een terugvordering dwingt mensen op de knieën, het spant een net om ze heen waar ze niet uitkomen. De Centrale Raad van Beroep moet extra goed kijken omdat een terugvordering enorme consequenties heeft en ingrijpend is in het leven.” Hij vindt dat de hoogste rechter het op dat vlak heeft laten afweten. “Dé functie van een rechter in een rechtsstaat is om minderheden te beschermen tegen de volkswil, ook groepen die op dat moment niet op de sympathie van de samenleving kunnen rekenen. Juist in zwaarder weer moet de rechter daar beter op letten.”

Terugvorderen plicht of afweging?

Daar denkt Avedissian echter meer speelruimte voor nodig te hebben. Hoewel hij zegt in zijn algemeenheid met de huidige wet uit de voeten te kunnen, pleit hij bij het ministerie van sociale zaken voor een belangrijke wijziging: afschaffing van de plicht voor gemeenten om te veel betaalde bijstand terug te vorderen. “Maak er een bevoegdheid van.” Dat zou gemeenten de ruimte geven om per geval af te wegen wat redelijk is. En het zou de rechter nog meer speelruimte geven om zelf te oordelen wat rechtvaardig is.

Daarin staat de Centrale Raad van Beroep trouwens niet alleen. Afgelopen maart hebben Kamerleden van ChristenUnie, D66, CDA, GroenLinks, PvdA en SP al een initiatiefwetsvoorstel ingediend dat de harde plicht tot terugvordering moet afschaffen. Er is nu brede steun voor dit voorstel, de verwachting is dat het komend jaar wordt ingevoerd.

Al blijft dan nog wel de vraag of gemeenten ermee uit de voeten kunnen. Peter Heijkoop, wethouder in Dordrecht en bestuurder sociale zaken namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), staat bekend als een pleitbezorger voor meer menselijke maat in de bijstand. Hij drong namens de gemeente zelfs aan op een flinke herziening van de wet. Maar invordering als mogelijkheid in plaats van plicht? Daar is hij weinig enthousiast over.

“Natuurlijk proberen we oog te houden voor de menselijke maat, maar er zijn grenzen aan wat we kunnen”, benadrukt Heijkoop. “Ambtenaren op mijn sociale dienst hebben soms wel tweehonderd dossiers onder zich. Dat komt door bezuinigingen van enkele jaren geleden: de Rijksoverheid vond dat het efficiënter moest, net zoals bij het UWV en de Belastingdienst. We hebben de mensen niet om het maatwerk te verrichten dat de landelijke politiek van ons verwacht.”

Man moet niet zeven jaar, maar slechts één dag aan bijstand terugbetalen

Een man uit Rijswijk krijgt in 2017 de sociale recherche over de vloer. Vanwege een strafrechtelijk onderzoek wordt zijn huis doorzocht. Daarbij wordt onder meer 36.000 euro aan contant geld gevonden. Plus een aantal in het Arabisch opgestelde documenten.

Omdat de man een bijstandsuitkering ontvangt, onderzoeken de sociaal rechercheurs of hij wel recht had op bijstand. Het in de woning aangetroffen bedrag van 36.000 euro wijst erop van niet. Dat is veel meer dan de bij bijstand gehanteerde vermogensgrens. Wie 36.000 euro tot zijn beschikking heeft, kan immers nog een forse tijd zelf in zijn levensonderhoud voorzien.

De rechercheurs kijken ook wat er in de gevonden documenten staat. En daaruit blijkt dat de man in 2006 een stuk grond in Marokko van zijn vader heeft gekregen. Toen de man in 2010 een bijstandsuitkering aanvroeg, was hij dus eigenaar van dat perceel. Hij was destijds verplicht dat te melden. Hij had dit bezit immers kunnen verkopen. En wellicht had hij in dat geval geen recht op een uitkering.

De gemeente vordert daarom voor 134.000 euro aan bijstand in. Vanwege de grond in Marokko heeft de man vanaf dag één ten onrechte bijstand ontvangen, zo is de redenering. Hij moet daarom alles terugbetalen.

Maar daar kijkt de Centrale Raad van Beroep heel anders tegenaan. Uit een taxatierapport blijkt dat de grond zo’n 7200 euro waard is, en in 2010 waarschijnlijk nog minder. Daarmee zat de man bij zijn aanvraag nog onder de vermogensgrens die voor hem geldt. Hij schond weliswaar zijn inlichtingenplicht, maar hij had sindsdien wél recht op bijstand.

Van de periode van ruim zeven jaar waarover de gemeente bijstand wilde invorderen, blijft daardoor volgens de rechter maar één dag over: de dag van de huiszoeking. Op die dag werd immers 36.000 euro aan contanten gevonden, en zat de man boven de vermogensgrens. Voor de periode erna geldt dat niet meer: het geld is namelijk in beslag genomen.

En de periode daarvoor dan? Het is immers waarschijnlijk dat de man die 36.000 euro al langer dan een dag in bezit had. Maar het is aan de gemeente om dat te bewijzen. En omdat die de zaak op de grond in Marokko dacht te kunnen baseren, was er verder simpelweg geen bewijs.

Overigens komen zaken rondom grond of onroerend goed in het buitenland regelmatig voor. Daarbij zijn terugvorderingen van meer dan een ton geen uitzondering: gemeenten komen er soms pas na 10 of 15 jaar achter dat iemand al die tijd een tweede huis had. In de meeste gevallen ligt de waarde dan wél ruim boven de vermogensgrens, en moet alle bijstand worden terugbetaald.

Facebook als bewijs voor optredens met band

Een man uit Enschede vormt samen met een vriend een tweekoppige band. Nu en dan treden ze samen op: vijf keer in 2016, drie keer in 2017 en vijf keer in 2018, zo blijkt uit de Facebookpagina.

De gemeente stelt dat hij deze optredens had moeten melden. Ze vragen de man de agenda van de afgelopen jaren te overleggen. Net als de belastinggegevens over 2016 en 2017. Maar die heeft hij niet, reageert de man. Zijn muzikale partner doet de administratie. Hij krijgt zelf nooit geld voor optredens. Hij heeft alleen een keer een microfoon en instrument van zijn kompaan gehad. Meer niet.

Maar of hij er nu iets mee heeft verdiend of niet: op het podium had hij hoe dan ook iets kúnnen verdienen. De optredens zijn ‘op geld waardeerbare activiteiten’ die hij aan de gemeente had moeten melden. Enschede vordert daarom voor tweeënhalf jaar aan bijstand in, alles bij elkaar zo’n 19.000 euro.

Deels terecht, zo concludeert de Centrale Raad van Beroep. Omdat de man de gemeente niet op de hoogte stelde van zijn optredens en het geld dat hij ermee verdiende, is niet in te schatten of hij wel recht op bijstand had. Maar, zo concludeert de rechter, dat geldt dan wel alleen voor de maanden waarin de man daadwerkelijk op het podium stond. Er is geen bewijs dat hij ook in andere maanden bij had kunnen verdienen met muziek. De terugvordering moet daarom worden beperkt tot de 10 maanden waarin de 13 optredens plaatsvonden.

Lees ook:

84 gemeenten versoepelen bijstandsregels, maar de wet blijft knellen

Bijna een kwart van de Nederlandse gemeenten heeft vorig jaar de eigen bijstandsregels versoepeld. Toch merken sociaal advocaten nog maar weinig van die pogingen om de menselijke maat vaker te hanteren.

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden