null Beeld Ilse van Kraaij
Beeld Ilse van Kraaij

AnalyseMilieubeleid

Waar staat Nederland, twee jaar na de stikstof-uitspraak? ‘Voor de natuur is er weinig veranderd’

Al twee jaar debatteert Nederland over stikstof. Tijdens de formatie moeten fundamentele oplossingen op tafel komen. Waarom is de crisis nog niet opgelost - en hoe moet het verder?

Premier Mark Rutte noemde twee jaar geleden de problemen met stikstof ‘de grootste crisis’ in zijn jaren als minister-president. En die puzzel is nog niet opgelost. “Voor de natuur is er weinig veranderd. Daar is nog steeds sprake van bijna evenveel neerslag van schadelijke stikstof als twee jaar geleden”, zegt Jan Willem Erisman, hoogleraar milieu en duurzaamheid aan de Universiteit Leiden. “Er is in twee jaar tijd veel gepraat en opgeschreven, maar we zijn nog niet begonnen met het serieus oplossen van het probleem”, meent Femke Dingemans, directeur van de Brabantse Milieufederatie.

Waarom is stikstof schadelijk?

Planten hebben stikstof nodig om te groeien. Maar als er te veel stikstofoxiden en ammoniak in de lucht, bodem of water terechtkomen, is dat schadelijk voor de natuur. Planten als bramen, brandnetels en gras gaan er harder door groeien en overwoekeren andere planten. Daardoor verdwijnen ook insecten, vlinders en vogels.

Twee jaar geleden zette de Raad van State met een verstrekkende uitspraak Nederland op z’n kop. Op verzoek van onder meer milieuorganisatie Mobilisation for the Environment (Mob) bepaalde de rechter op 29 mei 2019 dat de manier waarop Nederland vergunningen verleende aan (landbouw)-bedrijven en bouwprojecten op basis van het Programma Aanpak Stikstof (Pas) in strijd was met de Wet natuurbescherming en de Europese wet, omdat de hoeveelheid stikstof in de natuur te hoog was. De Europese Habitatrichtlijn schrijft voor dat de natuur in beschermde gebieden niet mag verslechteren en dat gebeurde wel.

Waarom is de crisis nog niet opgelost?

Het kabinet probeerde na de uitspraak van de Raad van State op diverse manieren de uitstoot van stikstof te verlagen. Dat is niet alleen nodig om aan de wet te voldoen en de natuur te beschermen. Het is ook belangrijk omdat zonder verlaging van de uitstoot alle activiteiten waarbij onvermijdelijk stikstof vrijkomt, variërend van een landbouwbedrijf tot het bouwen van een huis of het aanleggen van een weg, stil komen te liggen. Het is namelijk alleen mogelijk om een vergunning af te geven als de garantie bestaat dat de stikstofuitstoot afneemt of in ieder geval niet toeneemt.

De pogingen van minister van landbouw, Carola Schouten, om de uitstoot van stikstof omlaag te brengen gaan met vallen en opstaan. Het kabinet moest de afgelopen jaren tot het uiterste gaan zodat er weer een beetje ruimte is om milieuvergunningen af te geven. Het plan om het vee voer te geven met minder eiwit bleek niet te werken. Een verlaging van de maximumsnelheid overdag naar 100 kilometer gaf wel enigszins lucht. Verder was het kabinet toch al bezig met het uitkopen van varkensboeren, een plan uit het regeerakkoord van vier jaar geleden, en dat levert ook een verlaging van de stikstofemissie op en dus een beetje ruimte voor vergunningen.

Zo probeert het kabinet oplossingen te vinden. Het gevoeligste thema, een drastische verandering van de landbouw, met minder koeien, en eventueel verplichte uitkoop van boeren, wordt tot nu toe vermeden. Van de stikstof die neerslaat in natuurgebieden is 46 procent afkomstig van de landbouw.

In maart werd een nieuwe stikstofwet goedgekeurd door de Tweede en de Eerste Kamer. Er is 5 miljard euro tot 2030 voor het vrijwillig uitkopen van boeren in de buurt van natuurgebieden en herstelwerkzaamheden in de natuur. Het is een politiek compromis. In het kabinet willen vooral regeringspartijen VVD en CDA niet tornen aan de vrijheid van de boeren. Door de wet dalen de emissies met 26 procent in 2030. Veel te weinig volgens de commissie onder leiding van oud-minister Johan Remkes, de belangrijkste adviseur van het kabinet. Die vindt dat 50 procent het minimum is om echt te voldoen aan de uitspraak van de rechter en de natuur de kans te geven om te herstellen.

Kunnen er vergunningen worden afgegeven?

Het verlenen van vergunningen is een zaak van de provincies. Bestuurders proberen woningbouw en uitbreiding van bedrijven mogelijk te maken. Zij maken daarbij gebruik van het fenomeen ‘extern salderen’. Als een bedrijf (deels) stopt, en in het bezit is van een vergunning volgens de Wet natuurbescherming, daalt de uitstoot en daarmee komt ‘stikstofruimte’ vrij voor de vergunning van een andere onderneming.

Er is veel kritiek op dit extern salderen. De provincie Noord-Brabant heeft een stikstofloket in het leven geroepen om het doorschuiven van stikstofruimte van het ene bedrijf naar het andere mogelijk te maken. Een landelijk voorschrift hierbij is dat slechts 70 procent van de vrijgekomen ruimte mag worden gebruikt voor een nieuwe vergunning. Maar of die regel goed wordt nageleefd is onduidelijk. Femke Dingemans van de Brabantse Milieufederatie: “Het is niet transparant. Wij vermoeden dat er ook fiks wordt betaald om stikstofruimte te kopen. Ik vind dat de uitstoot moet dalen om de natuur te verbeteren, niet om er handel mee te drijven.”

Het Brabants Dagblad onthulde een maand geleden dat de provincie Noord-Brabant boerderijen koopt met geld dat is bestemd voor natuurontwikkeling. De vrijgekomen stikstofruimte wordt vervolgens weer verkocht aan bedrijven die bijvoorbeeld een weg willen aanleggen of willen uitbreiden. Het gaat verder: in een vergunning zit regelmatig meer ruimte dan er wordt gebruikt. Voorbeeld: een boer heeft volgens de vergunning ruimte voor honderd koeien en er staan in werkelijkheid zestig in zijn stal. Als de boer zijn vergunning verkoopt, en die wordt bij de koper voor 70 procent benut, zoals de regeling voorschrijft, staan er zeventig koeien in plaats van zestig en neemt de stikstofuitstoot per saldo toe.

Volgens de krant wordt er met hulp van makelaars en adviseurs fiks betaald bij de handel in de rechten op stikstofvervuiling. Gedeputeerde Erik Ronnes (CDA) verdedigt de aanpak en zegt in het artikel dat het een tijdelijke maatregel is: “We kunnen moeilijk alles in Brabant stil laten leggen.” Op den duur komt het met het reduceren van stikstofuitstoot wel goed, vertelt hij. Brabant gaat bedrijven in de buurt van natuurgebieden opkopen en stallen moderniseren. Hij suggereert dat de ruimte die daarbij vrijkomt niet wordt verkocht.

Noord-Brabant kocht overigens ook boerderijen in andere provincies, zoals Drenthe, ook met de bedoeling om met de stikstofruimte die vrijkomt de plannen van bedrijven in de eigen provincie mogelijk te maken. Het extern salderen gebeurt niet alleen in Brabant, maar ook in andere provincies, zegt Dingemans. De provincies willen een ‘stikstofbank’ opzetten die landelijk vraag en aanbod bij elkaar brengt.

Behalve het extern salderen bestaat er ook intern salderen. Dit betekent dat een bedrijf dat in staat is om de stikstofuitstoot te verminderen, de vrijgekomen ruimte mag gebruiken om uit te breiden. De rechter besloot begin dit jaar dat daarvoor geen nieuwe vergunning nodig is. Het gevolg is, zegt advocaat Valentijn Wösten, dat een bedrijf bijvoorbeeld kassen afbreekt en op dezelfde plek huizen gaat bouwen. Of er wordt een winkelcentrum uitgebreid en de eigenaar zegt dat er door bijvoorbeeld isolatie geen extra stikstof vrij zal komen. “Milieuadviesbureaus leveren op verzoek som­metjes waarin de nieuwe emissies worden weggerekend en er geen nieuwe vergunning nodig is. Er is niemand die het controleert. Het is anarchie.”

De onduidelijke situatie over vergunningen leidt tot meer dan honderd rechtszaken. Wösten is een van de advocaten die namens de milieuorganisatie Mob procedures aanspant.

Hoe moet het verder?

Er zijn juridische moeilijkheden met de vergunningverlening en zicht op substantiële daling van de uitstoot van stikstof ontbreekt. Dingemans: “Er ligt geen structurele oplossing. Hier en daar is de neerslag van stikstof misschien ietsje verminderd bijvoorbeeld door minder autoverkeer, maar op andere plekken neemt het toe.” Hoogleraar Erisman: “Door de trucs met vergunningen zakken we in een juridisch moeras. Dit leidt tot spanningen en dat is wat niemand wil. Het zou handig zijn als we met een korte klap duidelijkheid scheppen en meer ruimte creëren.”

In Den Haag beseft een groot aantal politieke partijen dat nieuwe afspraken nodig zijn over stikstof. Het is in de formatie van een nieuw kabinet een van de belangrijkste thema’s. Maar durft een nieuw kabinet een megaplan voor hervorming van de landbouw aan? Zien beoogde regeringspartijen gezonde natuur als een wezenlijk onderdeel van de economie? Gaat de ambitie van de huidige stikstofwet omhoog naar 50 procent reductie in 2030, zoals adviseur Remkes voorstelt, of blijft het bij 26 procent?

Diverse organisaties proberen invloed uit te oefenen op de formatie. Afgelopen week was er een plan van onder meer boerenorganisatie LTO Nederland, werkgeversvereniging VNO NCW en Natuurmonumenten voor de reductie van stikstofuitstoot met 40 procent in 2030. Dat is aan de zuinige kant, vergeleken met wat Remkes adviseert. Volgens het plan moet er 15 miljard euro op tafel komen om boeren uit te kopen, stallen aan te passen en natuurvriendelijke landbouw mogelijk te maken.

Milieuorganisatie Greenpeace en het Wereldnatuurfonds kiezen een andere strategie. Die doen een poging de formatie onder druk te zetten door te dreigen met een rechtszaak. Als het huidige kabinet of de regeringsploeg in wording niet binnen drie maanden een idee heeft over drastische beperking van de stikstofuitstoot volgt een dagvaarding.

Dingemans vindt het plan van onder meer LTO Nederland en Natuurmonumenten ‘interessant om uit de startblokken te komen’. “Het uitkopen van bedrijven in de buurt van kwetsbare natuurgebieden is een goed idee. Voor het eerst zegt ook LTO dat het gedwongen kan als een vrijwillige regeling te weinig oplevert. Dat hebben we nodig.”

Erisman adviseert het kabinet om op korte termijn maatregelen te nemen in de Gelderse vallei. De Gelderse vallei blijkt een gebied met een hoge uitstoot en door de centrale ligging heeft een groot aantal natuurgebieden daar last van. “Het effect is groot als je daar maatregelen neemt”, zegt de hoogleraar. Dat kan bijvoorbeeld door het uitkopen van kalverbedrijven. Daar is al een regeling voor en er is meer belangstelling dan subsidie. Erisman: “Als de overheid meer geld besteedt, is er veel meer mogelijk.”

Erisman gelooft niet in technische oplossingen, zoals nieuwe stallen en het afvangen van stikstof door afzuiginstallaties. “Je moet ook kijken naar de stikstof die via de mest op het land in het grondwater en de sloten terechtkomt en je moet rekening houden met de uitstoot van broeikasgas, zoals methaan. Die problemen blijven bestaan. Als voor technische innovatie wordt gekozen, komen boeren voor hoge kosten te staan. Die moeten ze terugverdienen en dus gaan ze investeren in meer melk produceren. Dan komen we verder in de problemen.”

Voor de lange termijn moeten de belangen van de natuur centraal staan, zegt Erisman. Dat is de enige manier om te voldoen aan de Europese Habitatrichtlijn. “Dat betekent dat de landbouw drastisch moet veranderen. Dat vraagt een lange adem. Er is hulp voor boeren en duidelijkheid voor de lange termijn nodig. Voorwaarden zijn: grondgebonden landbouw en dat betekent voldoende grond om de mest op een duurzame manier te gebruiken, natuur-inclusief boeren met minder krachtvoer en minder kunstmest.”

Lees ook:

Stikstof blijkt splijtzwam voor milieubeweging: ‘Het is een slap compromis’

Boeren, bedrijfsleven en twee natuurorganisaties hebben een plan om de stikstofcrisis aan te pakken. ‘Te slap’, zeggen andere milieuclubs. Ook de boeren zijn verdeeld.

Stikstofreductie gaat veel te langzaam: ‘Hoe langer je wacht, hoe meer natuur je verliest’

De neerslag van stikstof moet zo snel mogelijk zo veel mogelijk omlaag, zegt emeritus hoogleraar Frank Berendse, mede-opsteller van een nieuw rapport over de ecologische noodzaak van stikstofreductie. Want dan herstelt de natuur zich, zo blijkt uit zijn eigen langjarig onderzoek.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden