null

EssayDemocratie

Dualisme? Liever een sterker parlement

Het lijkt het toverwoord voor een vurig gewenste verandering van de politieke cultuur aan het Binnenhof: meer dualisme, om de positie van de Tweede Kamer te versterken. Maar in de praktijk betekent dualisme meer macht voor het kabinet, betoogt PvdA-senator Ruud Koole.

Luid klinkt de roep om een andere bestuursstijl met meer dualisme, sinds het dramatische Kamerdebat op 1 april na de via verkenner Kajsa Ollongren uitgelekte notitie over de formatie. Meer dualisme, meer afstand tussen kabinet en Kamer: de formatie kan er niet omheen. Maar de vraag is of Nederland daar wel op zit te wachten. Dualisme betekent van oorsprong juist een verzwakking van de positie van het parlement, en dat zal niet de bedoeling zijn.

Binnen de Nederlandse politieke verhoudingen moeten de regering en de volksvertegenwoordigers deels samen optrekken. In mijn boek Twee Pijlers – het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat laat ik zien dat in Nederland in de loop van de geschiedenis een tamelijk hybride politiek systeem is ontstaan. We hebben geen volledig parlementair stelsel, waarvan het Britse systeem het bekendste voorbeeld is. Dat wordt soms juist omschreven als een systeem van machtenfusie. Ministers zijn lid van het parlement, waaraan zij verantwoordelijkheid moeten afleggen. Maar evenmin geldt voor de verhouding tussen regering en parlement in Nederland een systeem van machtenscheiding, zoals in de Verenigde Staten, waar ministers het vertrouwen moeten genieten van de rechtstreeks gekozen president, niet van het parlement.

Nederland kent sinds 1848 de regel van ministeriële verantwoordelijkheid en de daarbij behorende informatieplicht aan het parlement. Daar kwam eind 19de eeuw de vertrouwensregel bij. De regering is dus verantwoording schuldig aan de volksvertegenwoordigers, moet hen de nodige inlichtingen verschaffen én van een meerderheid van de Kamer het vertrouwen genieten. Bovendien vormen regering en parlement samen de wetgever. De vertrouwensregel is al meer dan een eeuw onomstreden. Wanneer een minister of kabinet niet meer het vertrouwen heeft van de meerderheid van het parlement, is aftreden onvermijdelijk.

Even leek Nederland af te koersen op een volwaardig parlementair stelsel. Daarbij hoorde, zo schreef de liberale journalist Cornelis Elout in 1919, dat het kabinet ‘homogeen behoort te wezen met de meerderheid der Tweede Kamer’. Monisme dus, ofwel een innige vervlechting van het kabinet en tenminste een flink deel van de Kamer.

Uitbreiding algemeen kiesrecht

Na de uitbreiding van het algemeen kiesrecht rond 1920 wonnen politieke partijen die zich op de volkssoevereiniteit beriepen aan invloed. Confessionele-conservatieve krachten waren er toen als de kippen bij om ‘het eigen recht der overheid’ te claimen. De regering, liefst rond een krachtige koning(in), moest zelfstandige ruimte houden om te kunnen besturen. Meer dualisme betekent in oorsprong dus juist een verzwakking van de positie van het parlement.

In 1957 schreef de jonge politicoloog en latere hoogleraar Hans Daalder kritisch dat het dualisme “als ideologie uitstekend [kan] dienen voor het verhullen van tal van politieke machinaties die tot kern hebben de uitwissing van verantwoordelijkheid”. Dat zal Herman Tjeenk Willink niet bedoeld hebben toen hij als informateur onlangs zei de wens van de Tweede Kamer tot meer dualisme serieus­­ te willen nemen.

Laat de term dualisme daarom liever achterwege, alleen al om verwarring te voorkomen. Het moet gaan over meer parlementaire controle. Een sterkere positie van het parlement is hard nodig. Dat kan ook in een systeem waarin parlement en regering vanwege de vertrouwensregel tot op zekere hoogte met elkaar verweven moeten zijn, zoals in een monistisch stelsel.

Carl Romme van de KVP (links)  zei eind jaren vijftig van de 20ste eeuw al: als je als fractie invloed wilt uitoefenen, moet je dat ‘aan het begin van de rit’ doen.  Beeld anp
Carl Romme van de KVP (links) zei eind jaren vijftig van de 20ste eeuw al: als je als fractie invloed wilt uitoefenen, moet je dat ‘aan het begin van de rit’ doen.Beeld anp

Partijen die met elkaar gaan regeren willen tevoren enige zekerheid dat dat op belangrijke dossiers gaat lukken. Dat wordt in een regeerakkoord vastgelegd. Let wel: die regeerakkoorden worden door fracties opgesteld. De katholieke voorman Carl Romme zei eind jaren vijftig van de 20ste eeuw al: als je als fractie invloed wilt uitoefenen, moet je dat ‘aan het begin van de rit’ doen.

Regeerakkoorden tonen dus bij uitstek de invloed van het parlement, althans van de meerderheid van de Tweede Kamer. Sinds begin jaren zestig zijn regeerakkoorden doorgaans niet alleen bindend voor de ministers, maar ook voor coalitiefracties. Zelfbinding dus. Nederland voegde zich daarmee ten langen leste in het gebruikelijke monistische patroon dat elders in parlementaire stelsels al langer bestond.

Sindsdien is er wel het een en ander gebeurd, vooral onder invloed van de grotere electorale instabiliteit. De kabinetten-Lubbers haalden in de jaren tachtig de teugels strakker aan. Dat was een reactie op de kabinetten daarvoor. In de jaren zeventig hadden drie van de vijf partijen die ministers leverden aan het kabinet-Den Uyl (1973-1977) zich niet formeel aan dit kabinet verbonden. Dat leverde spannende politiek op. Tijdens de huidige kabinetsformatie hoor je weleens dat het kabinet-Den Uyl als voorbeeld kan dienen voor meer ‘dualistische’ verhoudingen. Maar de eerlijkheid gebiedt dan wel te zeggen dat de politieke slagkracht van dat kabinet gering was. Van de beoogde hervormingen kwam weinig terecht.

Het daaropvolgende kabinet-Van Agt (CDA, VVD) moest functioneren onder de dreiging van geringe bestuurlijke continuïteit, omdat het niet kon rekenen op de steun van alle CDA’ers in de Tweede Kamer, terwijl de coalitiefracties maar over 77 zetels beschikten. Daarom kenmerkten de kabinetten-Lubbers zich door een strakkere binding aan het regeerakkoord. De toenmalige leider van de VVD, Ed Nijpels, bepleitte ‘strategisch monisme’. Daarmee bedoelde hij dat regering en coalitiepartijen zoveel mogelijk op voorhand afspraken moeten maken over het kabinetsbeleid. De samenleving, had volgens hem ‘behoefte aan en recht op een consequent en consistent beleid’.

Hoera-woord

Het gevolg was dat, anders dan voorheen, niet de rechtse partijen meer dualisme bepleitten, maar de linkse. Dat zij vanuit de oppositie vaak bot vingen door een ‘dichtgetimmerd regeerakkoord’ had daar alles mee te maken. Zo werd het dualisme van een oorspronkelijk pleidooi van regeringspartijen voor minder invloed van het parlement steeds meer een hoera-woord voor partijen in de oppositie, die het vergeten zodra zij zelf aan de regering deelnemen.

Daar kwam de verder toenemende electorale onzekerheid nog eens bij. Vanaf 1994 nam het aantal partijwisselaars bij verkiezingen sterk toe. Dat leidde tot een doorgeslagen gerichtheid van Kamerleden op de bestuurlijke­­ agenda van het kabinet, ofwel gouvernementalisering. In de praktijk komt dit neer op allerlei informele overleggen waarin de leiders van coalitiepartijen, of zij nu in het parlement zitten of in de regering, de politieke lakens uitdelen.

Dat zij proberen een kabinet in het zadel te houden, ligt voor de hand. Maar angst voor de kiezer leidde tot een controledrift die veel verdergaat dan het opstellen van een regeerakkoord en het meewerken aan de uitvoering daarvan. In overleg binnen en tussen regeringsfracties domineerde de agenda van het kabinet, ook als die niet voortvloeide uit het regeerakkoord. De kikkers moesten in de bestuurlijke kruiwagen worden gehouden. Deze doorgeschoten bestuurlijke oriëntatie beperkte de ruimte voor parlementaire controle. Niet alleen binnen regeringsfracties overigens. Ook vele oppositiepartijen zijn door dit virus getroffen. De neiging van parlementariërs om op detail mee te willen sturen, nam erdoor toe, ten koste van hun rol als volksvertegenwoordiger.

Informateur Mariette Hamer ontvangt Mark Rutte (VVD) en Sigrid Kaag (D66) gezamenlijk voor een gesprek over het vervolg van het informatieproces.  Beeld ANP
Informateur Mariette Hamer ontvangt Mark Rutte (VVD) en Sigrid Kaag (D66) gezamenlijk voor een gesprek over het vervolg van het informatieproces.Beeld ANP

Het streven naar onzekerheidsreductie leidde ook tot de dominantie van een bepaalde visie op de overheid. De BV Nederland. Deze bedrijfsmatige visie heeft de relatie van de overheid met de burger onder druk gezet. Een ‘fatsoenlijke samenleving’, zoals de Israëlische politiek filosoof Avishai Margalit haar omschrijft, waarin de instituties van de staat mensen niet vernederen, raakte uit het zicht. Deze visie was tevens gericht op het op afstand zetten of privatiseren van overheidstaken. Doel: het overheidsbeleid zoveel mogelijk vrijwaren van de wisselvalligheden van de democratie. Bij elkaar heeft dit geleid tot een reële dreiging van ‘ont-democratisering’. En dat is ernstig. Want betekent democratie niet dat macht wordt gegeven aan mensen die anders machteloos zouden zijn gebleven?

Angst voor de kiezer

Ooit schreef toenmalig voorzitter van de Tweede Kamer, Anne Vondeling, in zijn nog steeds relevante boek Tweede Kamer: lam of leeuw? (1976) over de vier hoofdtaken van het Nederlandse parlement: de democratie hoeden, zorgen dat er geregeerd kan worden, het regeringsbeleid controleren en wetten maken. Alle vier zijn even belangrijk, al kan er spanning tussen zitten. Door de angst voor de kiezers, die zijn pendant vindt in het wantrouwen bij de overheid jegens burgers, is het tweede gaan domineren. Het voortbestaan van het kabinet mag niet in het geding komen: er moet immers geregeerd worden!

De versterking van controlemacht met aandacht voor de wetgevingskwaliteit bij de volksvertegenwoordiging is dus geboden. Een roep om dualisme is daarbij verwarrend, zo niet gratuit. Het Nederlandse parlementaire stelsel veronderstelt vanwege de vertrouwensregel nu eenmaal een zekere mate van monisme. Het is beter daar van uit te gaan. Een regeerakkoord hoort daarbij, al kan men proberen dat wat meer tot hoofdlijnen te beperken.

Een uitgebreider regeerakkoord hoeft parlementaire controle niet in de weg te staan. Ook leden van coalitiepartijen hoeven geen ‘stemvee’ te worden, zoals CDA-senator Ad Kaland in 1991 de leden van coalitiefracties in de Tweede Kamer omschreef. Denk aan controle op de politieke uitwerking van het regeerakkoord, controle op de kwaliteit en doelmatigheid van wetgeving die eruit voortvloeit, controle op de uitvoerbaarheid van de uitgewerkte voorstellen, controle op het ‘doenvermogen’ bij burgers, controle op de verenigbaarheid met grondwet en internationale verdragen.

Geen bestuurlijke ja-knikkers

Voorwaarde is niet zozeer een korter regeerakkoord, maar betere informatie aan en meer ondersteuning van het parlement dat bevolkt dient te worden door kundige Kamerleden met de nodige ervaring. Geen bestuurlijke ja-knikkers. Politieke partijen zouden daarop in hun selectieprocessen meer nadruk moeten leggen. Natuurlijk behoren Kamerleden ook tot hun ‘club’, hun partij, en kunnen zij daarop worden aangesproken. Maar meer oog van partijen voor de rol van Kamerleden als volksvertegenwoordiger – als schakel tussen samenleving en regering en als controleur van die regering – zou helpen, zoals de staatscommissie parlementair stelsel eerder bepleitte.

Dat vereist een houding bij ministers, parlementariërs en partijen die politieke controle niet ziet als hinderlijk, maar juist als voorwaarde voor goed bestuur. En minder wantrouwen jegens burgers. Die cultuurverandering gaat jaren duren, maar dient onmiddellijk te starten. Hopelijk legt de huidige informateur Mariëtte Hamer ook daar een basis voor.

Ruud Koole is emeritus hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit Leiden en senator namens de PvdA. Hij publiceerde onlangs Twee Pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat (Prometheus, 2021).

Lees ook:

Burger moet zelf de tegenmacht organiseren, vooral buiten Den Haag

Die tegenmacht waar ieder om vraagt moet vooral buiten Den Haag gevormd worden en wel door burgers zelf, bepleit Mathijs van de Sande, universitair docent aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Lees ook:

De notulen bevestigen het probleem van de coalitiecultuur, schrijft Hans Goslinga in zijn column.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden