EssayBeatrice de Graaf

Hebben we echt te maken met zoveel meer crisis en ellende dan vroeger, of is er iets anders aan de hand?

Crisisbeheersing en crisisbesef zijn elkaar gaan ondermijnen, schrijft Beatrice de Graaf. Hoe meer de overheid alle mogelijke risico’s voor de burger in beeld probeert te brengen, hoe meer die burger zijn eisen op tafel legt, zich fundamenteel ontevreden en wantrouwig betoont, of zelfs afhaakt.

Beatrice de Graaf

Crisis! Dat was een uitroep, ontstaan in de jaren tachtig, in het tijdperk van economische achteruitgang. In de jeugdtaal van toen betekende het dat je ergens van baalde. De jaren tachtig, dat waren de jaren van angst, machteloosheid en cynisme: ‘Als de bom valt [...] Laat maar vallen dan, het komt er toch wel van, het geeft niet of je rent.’ “Soms kom ik wel eens op een feestje”, aldus Geert Mak in 1985, “en elk jaar is het anders.

In 1980 werd er voornamelijk gezwegen, handen in de zakken, oude afgedragen kleren, zware schoenen, roken. Dit is de crisis, dacht ik, diep onder de indruk. Een jaar later werd er levendig geconverseerd: over barricaderingstechnieken en dakconstructies. Weer een jaar later hadden zij het over badgeisers, en daarna over scripties, en nu is iedereen werkloos en neemt het zwijgen weer toe.”

Beatrice de Graaf (1976) is faculteitshoogleraar internationale en politieke geschiedenis aan de Universiteit Utrecht. Ze won de Stevinprijs in 2018, de hoogste Nederlandse wetenschappelijke onderscheiding, en de Arenbergprijs voor Europese geschiedenis in 2022. Ze schreef diverse boeken over de geschiedenis van terrorisme en veiligheid en is lid van de KNAW. Haar crisis-essay heeft ze ook uitgewerkt tot een serie optredens voor Haagsch College, Geschiedenis: Eerste Hulp bij Ongelukken.

Crisis is vandaag de dag opnieuw een staat van zijn. We leven in een voortdurende crisissituatie, als we de kranten openslaan. ‘Kan de overheid crises aan?’ Met die vraag opende NRC Handelsblad op 16 februari 2022, de dag dat een groot rapport over de lessen van de coronacrisis verscheen. Maar hebben we inderdaad te maken met zoveel meer rampen, crises en ellende dan mensen in vroegere tijden? Of is er iets anders aan de hand?

Tegenspoed kwam van God

Vroeger was het leven natuurlijk niet minder bedreigend. Eeuwenlang moesten de bewoners van de Lage Landen maar zelf zien hoe ze zich uit de vele rampen en catastrofes redden die hen teisterden. Duizenden gingen ten onder: in de kerstvloed van 1717 verdronken circa 12.000 mensen. Toch draaide de wereld door en pakten de overlevenden de draad weer op. Het verschil was dat de combinatie van ‘crisis’ en centrale ‘crisisbeheersing’ als fenomeen nog niet bestond. Tegenspoed kwam van God, het was het noodlot, en je had het gezamenlijk te ondergaan.

Dit artikel is gebaseerd op het essay Crisis! van de Maand van de Geschiedenis 2022. Beatrice de Graaf schetst hierin historische Nederlandse crises en de rol die de overheid speelde als crisisbeheerser. Zie maandvandegeschiedenis.nl voor alle activiteiten.

Rampen en catastrofes waren voor alles ook een beproeving: hoe verhoud je je tot de ellende, tot het kwaad? Slaag je erin moed te houden, naastenliefde te betrachten, houd je bij alle materiële ellende oog voor je eigen ziel en die van de ander? Vele missen en processies werden in crisistijd daaraan gewijd. En verder moesten mensen wel veerkrachtig zijn, ze konden niet anders.

Pas in de moderne tijd, met de komst van het koninkrijk en nieuwe wetten rond volksgezondheid en rampbestrijding, nam de centrale overheid steeds meer taken op zich. Vanaf de twintigste eeuw werd de rampbestrijding complexer, er kwam steeds meer bij kijken. In de jaren zeventig van die eeuw begon de overheid ook voor het eerst echt over ‘crisisbesluitvorming’ te praten.

Meer middelen en maatregelen

Maar het grote kantelpunt viel eigenlijk vrij recent, in de jaren negentig van de twintigste eeuw. Opeenvolgende crises leidden destijds tot de inzet van veel meer middelen en maatregelen tot crisisbeheersing, en vooral tot meer controle: controle van alle nieuwe investeringen in crisismanagement.

Of het nu om treinongelukken ging, terroristische aanslagen, overstromingen of rampen zoals de Bijlmerramp en de MH17, ministers en ambtenaren probeerden van eerdere crises te leren en nieuwe steeds professioneler te beheersen.

Tegelijkertijd namen de verwachtingen, de kritiek en achterdocht van de burgers toe. Naarmate zij er vaker en sneller bovenop geholpen werden door hulpverlenende instanties, leek de twijfel over die uitgestoken hand te groeien. Moeten we ons wel laten inenten, vroeg menigeen zich al af in de negentiende eeuw. Moeten we ons land wel laten droogpolderen? Wil de staat ons wel redden, is het geen verkapte onderdrukking?

Wantrouwen jegens de overheid in tijden van crisis nam met de toegenomen communicatiemiddelen in de 21ste eeuw een nog hogere vlucht. Daarnaast lijkt het wel alsof onze veerkracht zich niet recht evenredig met de crisisbesluitvorming heeft weten te ontwikkelen. Die ‘kwetsbaarheidsparadox’ maakt immers dat naarmate een land en een bevolking rijker en veiliger worden, en er beter in slagen crises te voorkomen, de ontreddering des te groter is wanneer zich af en toe toch een crisis voordoet.

Wie bepaalt wat een crisis is?

Het lastige van een historische reconstructie van crisis en crisisbesef is dat het begrip pas in de tweede helft van de twintigste eeuw werd geformaliseerd. Crisisonderzoekers ontwikkelden de volgende definitie voor crises: ‘Onder crisis verstaan wij een gebeurtenis die diep ingrijpt in het functioneren van een organisatie of een sociaal systeem en waarbij in onzekerheid en onder tijdsdruk diep ingrijpende beslissingen genomen moeten worden.’ De vraag is natuurlijk wie bepaalt wanneer iets ‘diep ingrijpt’, over welk ‘systeem’ we het hebben, en of beslissingen dan van bovenaf, als officiële beleidsinterventie, of door de mensen zelf worden genomen.

Die vragen werden in de negentiende eeuw nog heel anders beantwoord dan na 1945. Crisis heeft ook altijd met crisisbesef te maken, dat wil zeggen met de perceptie of er vitale belangen in het spel zijn die acuut worden bedreigd – en of we denken dat we die genoegzaam kunnen beschermen (of dat lukt, is dan weer iets anders).

Het gaat dus om de perceptie van die crises én de reactie van mensen erop. Om vitale belangen die acuut worden bedreigd, en ook als vitaal en bedreigd worden beschouwd door de mensen die het raakt. ‘Wij leven in een bezeten wereld,’ schreef de historicus Johan Huizinga, ‘en wij weten het.’

Tweehonderd jaar crisisbeheersing: wat hebben we geleerd, wat zijn we verleerd?

Paternalistisch gezag van de overheid

In tweehonderd jaar tijd is het systeem van crisisbeheersing fundamenteel veranderd. Het werd van een decentrale aangelegenheid iets waar de staat en haar instituties verantwoordelijkheid voor gingen nemen. Van de nachtwakerstaat in de negentiende eeuw breidde de nationale overheid haar paternalistische gezag over de bevolking uit. Die werd tegen plagen, epidemieën, slechte arbeidsomstandigheden, voedselrisico’s en grensoverstijgende crises beschermd. De lokale, confessionele of familiaire zorg voor de eigen gemeenschap werd overgedragen aan de onpersoonlijke instanties.

Zo leken voor de genivelleerde middenstandssamenleving crises uitgebannen, enkele ongevallen en incidenten daargelaten. Tegelijkertijd bleef crisisbeheersing bij al die centraliserende tendensen in de uitvoering een zaak van ‘verlengd lokaal bestuur’, met burgemeesters, veiligheidsregio’s en de individuele minister van volksgezondheid die hijgend achter de feiten aanrennen. Dat bleek in de coronaperiode een onhoudbare constructie te zijn.

Het crisisbesef maakte ook een enorme ontwikkeling door. Van berusting en noodgedwongen vertrouwen op lokale, familiaire, of diaconale verbanden, begonnen burgers hun verwachtingen steeds meer op die centrale overheid te richten. In de jaren na de oorlog leek de overheid ook aan die verwachtingen te kunnen voldoen, met de Watersnoodramp van 1953 als hoogtepunt aan eensgezindheid van staat en samenleving in het investeren in waterkeringen.

Een permanent crisisbesef

In de jaren tachtig sloeg de crisismalaise evenwel toe, toen ministers moesten erkennen dat het voorkomen van een kernramp of kernoorlog niet binnen hun macht lag. De technologie, infrastructuur en uitvindingen van de moderniteit bleken zelf de grootste risico’s te zijn. Sinds de jaren negentig worden de open samenlevingen van het Westen geteisterd door een permanent crisisbesef, aangewakkerd door de beeldvorming in de nieuwe media. Hedendaagse creeping crises (zoals de zeespiegelstijging, de stikstofcrisis, financiële crisis of sluimerende epidemieën) houden ons in een permanente staat van voorzorg bevroren.

Tegelijkertijd brengen de miljoenen euro’s verslindende crisismaatregelen voor preventie, respons en nazorg, de meters rapporten en de (aangekondigde) parlementaire enquêtecommissies niet meer tevredenheid in de samenleving. Het wantrouwen kruipt vanuit de radicale marges op naar het midden.

In Groningen trokken in 2018 de fakkeldemonstranten door de straten. In de rest van Nederland kwamen in de periode van de lockdown demonstranten in actie die niet in het coronavirus de bron van ellende zagen, maar in de overheid zelf. Met bewegingen zoals Viruswaarheid of Farmers Defense Force, kwam er een nieuwe vorm van radicalisering bij: radicalisering van ‘irrationele mainstream zorgen’.

Complottheorieën tegen de overheid

Geen leden van gekende terroristische organisaties, maar ‘gewone mensen’, die niet in het coronavirus of de stikstofuitstoot het probleem zagen, maar in de maatregelen ertegen. Velen belandden in de fuik van tegen de overheid gerichte complottheorieën en sommigen waren zelfs bereid daar grensoverstijgende daden aan te koppelen, zoals het afleggen van ‘huisbezoeken’ bij bewindslieden of het voorbereiden van aanslagen.

De afgelopen jaren lieten een fascinerende en problematische paradox zien: crisisbeheersing en crisisbesef begonnen elkaar te ondermijnen. Hoe meer de overheid investeerde in een ‘all hazard approach’, en alle mogelijke risico’s in beeld probeerde te brengen, inclusief de veiligheids- en crisisbeleving van de burger, hoe meer die burger zijn eisen op tafel legde, zich fundamenteel ontevreden en wantrouwig betoonde, of zelfs ‘afhaakte’.

Geld en middelen

Als de geschiedenis van crisis en crisisbesef ons inderdaad iets kan leren is het dat moderne overheden een crisis kunnen managen. Ze kunnen dat veel beter dan vroeger. En ze kunnen prima proactief en reactief met grensoverstijgende crises om gaan, als ze er maar geld en middelen genoeg tegenaan gooien en goed samenwerken.

De grote uitdaging sinds de jaren negentig ligt niet in nog betere crisisbeheersingsplannen, maar is tweeledig. De eerste uitdaging is de inrichting van een systeem van crisisbeheersing dat voor de grote, grensoverstijgende crises in staat is het Huis van Thorbecke te verlaten, crises niet (altijd en alleen) als verlengd lokaal bestuur te zien, maar als iets dat landelijk, en soms ook grensoverstijgend in EU-verband, moet worden aangepakt.

De tweede uitdaging is nog veel lastiger. Dat is het koppelen van crisisbeheersing vanuit de overheid aan het crisisbesef in de bevolking. Met de Deltawerken lukte dat nog. Maar vanaf de grote orde- en vertrouwenscrises van de jaren zeventig en tachtig (de krakersrellen!), en nadrukkelijk met de Bijlmerramp in de jaren negentig (toen er een parlementaire enquête aan het vermeende falen van de verantwoordelijke ministers werd gewijd), blijkt dat crisisbeheersing meer behelst dan zorgen voor vaccins of het bouwen van dijken.

Als de maatregelen van crisisbeheersing niet transparant en eerlijk worden uitgevoerd, vergroten die maatregelen, plannen en decreten de breuken in de samenleving juist. En dan worden de crisismaatregelen, of de ‘heersende elites’ zelf als bron van crisis beschouwd.

Een moeilijk verhaal

We staan op de rand van een ander, chaotischer, gevaarlijker tijdperk. De dreigingen van nu gaan de capaciteiten van de regering, van de natiestaat te boven. Alle zeilen moeten worden bijgezet. De centrale overheid moet een eerlijker en dus moeilijker (want ingrijpender en minder rooskleurig) verhaal vertellen over noodzaak en nut van investeringen in crisismaatregelen. Er moet in het eigen vlees gesneden worden, crisisbeheersing gaat ons wat kosten. De samenleving moet begrijpen dat dat is iets wat er de komende generaties bij gaat horen – of het nu gaat om het klimaat, de gaswinning, of Oekraïne.

Tegelijkertijd hebben mensen wel het gevoel nodig dat de pijn en de lasten eerlijk en rechtvaardig worden verdeeld: over de regio’s, over de generaties, en over de sociale, economische en culturele scheidslijnen heen. De maatregelen moeten ‘kloppen’ en de ongelijkheden niet verder vergroten. Daar ligt de bron van de meeste hedendaagse spanningen (waarom zij wel en wij niet), maar ook de weg uit de impasse.

En daar kan iets van het crisisbesef van de vroegmoderne burger ons toch nog helpen: die wist dat een crisis ook altijd een beproeving was. Waar wij vandaag de dag vooral demonstranten op zien trekken richting het Binnenhof, vuisten zwaaiend naar de regering, zag de vroegmoderne mens flagellanten en processies langstrekken. Zij riepen in tijden van ramp en tegenspoed staat, samenleving en individuele mens op tot inkeer te komen, en daarin vooral zelf het voortouw te nemen: Wat voor mens ben je in de crisis? En hoe ben je er voor de ander?

Lees ook:

Thrillerserie over de Bijlmerramp vermengt feit en fictie. ‘Het was geen complot, maar beslist een doofpot’

Trouw-journalist Vincent Dekker beet zich dertig jaar geleden vast in de Bijlmerramp. Acteur Thomas Höppener vertolkt hem in de thrillerserie Rampvlucht

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden