Staatskas

Wie betaalt de rekening van de coronacrisis?

Minister van financiën Wopke Hoekstra (CDA) op Prinsjesdag 2020 met de Miljoenennota. Beeld Werry Crone
Minister van financiën Wopke Hoekstra (CDA) op Prinsjesdag 2020 met de Miljoenennota.Beeld Werry Crone

Tientallen miljarden trok het kabinet het afgelopen jaar uit om burgers en bedrijven te helpen en de economie te stutten vanwege de coronapandemie. Met de Tweede Kamerverkiezingen in aantocht is de vraag: hoeveel financiële ruimte heeft een nieuw kabinet voor nieuw beleid, en wanneer komt de rekening?

“Nederland heeft hele diepe zakken. En ik ben bereid om ze helemaal te legen.” Minister Wopke Hoekstra van financiën klonk zelfs wat stoer toen het kabinet precies een jaar geleden aankondigde verregaande steunmaatregelen te treffen om de economie te ondersteunen. In drie maanden tijd wilde Hoekstra ‘45 tot 65 miljard euro’ gaan lenen voor de noodsteun. Premier Rutte schatte in dat de schatkist ‘een eerste dreun tot 90 miljard euro’ wel zou kunnen opvangen.

Met die eerste slag in de lucht bleken beide politici er niet eens zo heel ver naast te zitten. In een overzicht eind januari becijferde het kabinet dat er tot nu toe zo’n 74,5 miljard euro is uitgetrokken voor alle steunmaatregelen in 2020 en 2021. Dat is inclusief de tijdelijk misgelopen inkomsten omdat bedrijven hun belastingen later mogen betalen.

Maar duidelijk is ook dat dit kabinet de ruimte die de afgelopen jaren juist was ontstaan in de overheidsfinanciën, alweer voor een groot deel heeft opgebruikt. En vrijwel alle partijen willen de komende jaren opnieuw meer gaan uitgeven dan er in de staatskas binnenkomt. Kan dat wel?

Piek van 400 miljard 2015

Het is nog maar zes jaar geleden dat de staatsschuld piekte naar een record van bijna 400 miljard euro. De kabinetten Rutte-I en Rutte-II grepen hard in om die schuld weer terug te brengen, waardoor het kabinet Rutte-III na tien zware jaren weer kon starten met de financiële wind in de zeilen. Maar door de pandemie is in 2020 de schuld weer in een klap fors toegenomen met 42 miljard euro. Nederland zit alweer met een schuld van 379 miljard dicht tegen de piek van 2015 aan. De snelheid waarmee die oploopt is vergelijkbaar met de financiële crisis van 2008, toen de staat zich genoodzaakt zag de financiële sector met tientallen miljarden te hulp te schieten.

Met de Tweede Kamerverkiezingen in aantocht is de vraag hoeveel geld het volgende kabinet nog overheeft om politieke ambities na te streven. Volgens de oude logica, zouden partijen na de pandemie fors moeten gaan bezuinigen om de schuld weer omlaag te krijgen. Maar niet deze keer. Politieke partijen spreken in hun verkiezingsprogramma’s dit jaar vooral over investeringen en niet over bezuinigingen. Het verschil is groot.

Ingrijpende bezuinigingen

Het eerste kabinet Rutte viel zelfs in 2012 omdat VVD, CDA en PVV het niet over bezuinigingen op de zorg, zoals ic-bedden en eerste hulpposten, eens konden worden. Ook het daaropvolgende VVD-PvdA-kabinet werd gedomineerd door ingrijpende bezuinigingen op de sociale zekerheid, met als doel de overheidsfinanciën binnen de Europese spelregels te houden. Eigenlijk wordt al sinds de jaren tachtig met strakke begrotingsregels de hand op de knip gehouden.

Corona-uitgaven kabinet 2020-2021, steun in miljoenen euro’s

- NOW, doorbetaling loon personeel: 23.467
- TOZO, bijdrage levensonderhoud zelfstandigen: 3.586
- TVL/TOGS, bijdrage in vaste lasten: 7.906
- Zorg: 11.329
- Onderwijs: 934
- Gemeenten: 1.478
- Cultuur: 598
- Openbaar vervoer: 1.321
- Aanvullend pakket voor detailhandel en horeca: 2.297
- Overig: 5.889
- Fiscale maatregelen: 2.464
- Leningen en garanties: 2.829
- Belastinguitstel: 10.400

bron @minez jan 2021

Maar dit laatste coalitiekabinet van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie gooide het financiële roer al om. Rutte-III liet al steeds meer de teugels vieren. De beroemde begrotingsdiscipline die minister Zalm in 1994 introduceerde werd losgelaten en alle extra inkomsten van het Rijk werden direct weer uitgegeven. Dat was volgens minister Hoekstra ‘een welbewuste keuze’ en noodzakelijk om de koopkracht te verbeteren, het pensioen- en klimaatakkoord te financieren, de woningbouw uit het slop te trekken of de tekorten bij de jeugdzorg te dempen.

Dat de hand werd gelicht met de begrotingsregels ging zelfs zover dat al binnen een jaar na aantreden van het kabinet Rutte-III de belangrijkste adviseurs op het gebied van de overheidsfinanciën – de Raad van State en het Centraal Planbureau (CPB) – gingen waarschuwen. Bij iedere miljoenennota werd de waarschuwing luider. De adviseurs stelden dat de regering bezig was in economisch zeer goede tijden de overheidsfinanciën te verslechteren. Met als risico dat bij tegenwind direct de sociale voorzieningen onder druk komen te staan, of het probleem verder vooruit wordt geschoven en volgende generaties te maken krijgen met flinke belastingverhogingen.

Deze week bleek uit de CPB-doorrekening van de verschillende verkiezingsprogramma’s dat de lossere teugels van het kabinet nu zijn overgeslagen naar vrijwel alle partijen. Ze willen allemaal nog meer gaan uitgeven, al verschilt volgens het CPB wel per partij de mate waarin. De meeste partijen – uitgezonderd VVD en D66 – financieren dat deels door de lasten voor burgers en bedrijven te laten oplopen. Maar zelfs die lastenverhoging is niet voldoende om de overheidsfinanciën in balans te houden: alle partijen geven de komende jaren meer uit dan er binnenkomt.

Geen waarschuwing

De vraag is of deze keuze dramatische gevolgen heeft. Het CPB benoemde de focus op extra uitgaven in de verkiezingsprogramma’s wel, maar er volgde deze keer geen waarschuwing. Heeft Nederland inderdaad zulke diepe zakken dat deze extra uitgaven verantwoord zijn? Is een oplopende staatsschuld anno 2021 geen probleem meer? Het beantwoorden van deze vraag is afhankelijk van een aantal factoren en die zijn niet allemaal te voorspellen. Want als de economie de komende jaren snel herstelt en daarna zelfs bovengemiddeld groeit, dan stijgt het overheidsinkomen ook weer. In dat geval zal de schuld makkelijker te dragen zijn. Het kabinet benadert graag deze voorspelling en wijst erop dat de kans reëel is dat die uitkomt, omdat de Nederlandse economie er structureel goed voorstaat.

Het kan ook anders lopen. Het is een wetmatigheid dat er weer een keer een crisis komt. De vraag is alleen hoe snel die zich aandient en of we dan weer voldoende buffers hebben. Voor een volgende crisis is het belangrijk dat die buffers er weer zijn, want dan kan een kabinet opnieuw met geld de economie stutten. Het is dankzij de harde bezuinigingen van het kabinet Rutte-II dat de staatskas daar ruim voldoende financiële ruimte voor had.

Een andere belangrijke en onzekere factor is de vraag hoe de rente zich op langere termijn ontwikkelt. Voor Nederland is die rente nu extreem laag, en zelfs al negatief. Daardoor levert geld lenen voor de overheid paradoxaal genoeg op korte termijn juist geld op. Maar met een hoge staatsschuld is de staat wel kwetsbaar voor een stijgende rente. Zo moest de staat halverwege de jaren tachtig onder minister van financiën Onno Ruding jaarlijks ruim 6 procent van het nationaal inkomen (bruto binnenlands product) aan rente op de staatsschuld betalen. Ter vergelijking: dat is meer dan de totale onderwijsbegroting in 2020. En ook meer dan wat de Nederlandse staat zelfs in de topjaren verdiende aan de gaswinning in Groningen. Als de rente stijgt bij een hoge staatsschuld, blijft er voor Nederland steeds minder geld over voor andere overheidsuitgaven, zoals zorg en onderwijs.

Uit de doorrekeningen van het CPB blijkt nog wel dat de meeste partijen op de (zeer) lange termijn de staatsschuld beperkt proberen te houden tot rond de huidige Europese norm van 60 procent van het bruto binnenlands product. SGP, ChristenUnie, Denk en VVD komen in 2060 keurig onder deze Europese norm. Bij D66 (ruim 90 procent van het bbp) en de SP (bijna tot 120 procent) loopt de staatsschuld juist flink op.

Economen zijn van standpunt gewijzigd

Vooral de SP reageerde daarom verbolgen op deze doorrekening van het CPB. Want kun je wel veertig jaar vooruitkijken? De politiek weet zich gesteund door economen, die ook van standpunt zijn gewijzigd de afgelopen jaren. Een meerderheid van de Nederlandse economen ziet best ruimte voor een stijgende staatsschuld, bleek vorig jaar uit een enquête van het vakblad Economisch Statistische Berichten (ESB). Slechts 8 procent van de ondervraagden denkt nog dat de staatsschuld onhoudbaar wordt als deze tussen de 60 en 90 procent van het bbp uitkomt. En ruim een kwart van de economen ziet pas problemen bij een schuldquote tussen 90 en 120 procent. Deze andere opstelling heeft te maken met de verwachting dat de rente nog jarenlang laag zal blijven.

De meeste partijen maken zich niet druk over de staatsschuld. Ook zij hebben lessen getrokken uit de vorige crisis. Achteraf gezien waren vriend en vijand het erover eens dat de zware bezuinigingen er ook voor hebben gezorgd dat de economie onnodig hard werd beschadigd. De overheid had toen juist extra moeten investeren om de economie aan te jagen, maar het tegenovergestelde gebeurde. Zo kwam de jaarlijkse nieuwbouw van woningen bijna tot stilstand in die jaren, waar we nu de woningnood aan te danken hebben.

Daarom investeren vrijwel alle partijen nu in extra woningbouw, en in klimaatmaatregelen. En vooral centrumlinkse partijen tasten fors in de buidel om extra investeringen in het onderwijs te doen.

Tegelijkertijd wil iedereen dat over een brede linie de koopkracht stijgt, zodat mensen meer te besteden hebben. Opvallend is dat alle partijen nu het minimumloon in meer of mindere mate willen verhogen. En de meeste partijen willen dat de lonen in de zorg omhoog gaan, en een deel wil dat ook in het onderwijs. Deze verhogingen dragen bij aan het verkleinen van de inkomensongelijkheid. Behalve de VVD zeggen alle partijen dat ze streven naar meer inkomensgelijkheid in Nederland. De afgelopen tien jaar is die ongelijkheid in opeenvolgende kabinetten Rutte juist groter geworden.

Die politieke wensen zorgen voor nog een pijnpunt in de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s. Want deze verhoging van lonen betekent in de CPB-modellen wel dat dit ten koste gaat van een deel van de werkgelegenheid. Werkgevers zijn volgens de modellen dan minder geneigd personeel aan te nemen. En investeringen in goed onderwijs en een beter klimaat lijkt goed voor de brede welvaart van een land, maar het CPB kan deze investeringen in haar modellen niet omzetten in economische groei of meer werkgelegenheid. De modellen geven daarmee, zo erkent ook het CPB, de beperkingen van de doorrekeningen aan.

Doorschuiven

Doordat partijen zo eensgezind de uitgaven verhogen terwijl in veel mindere mate de overheidsinkomsten stijgen, wordt de rekening voor aflossing van de staatsschuld in de komende regeerperiode doorgeschoven naar toekomstige generaties. Voor een deel al direct na 2025, de beoogde regeerperiode van het volgende kabinet. Maar ook nog verder in de toekomst. Opvallend is dat uit de doorrekening van het CPB blijkt dat veel partijen nog vele jaren meer geld willen uitgeven dan er binnenkomt.

Dat is niet zonder risico, zoals de Raad van State en het CPB de afgelopen jaren al waarschuwden bij de miljoenennota’s. Het zogeheten houdbaarheidstekort – waaruit blijkt in hoeverre de huidige voorzieningen in de toekomst in stand kunnen blijven – verslechtert al enige jaren. Er wordt simpelweg structureel meer uitgegeven dan er binnenkomt aan belastingen. Zelfs zonder de nu gepresenteerde verkiezingsprogramma’s leeft Nederland al deels op de pof van toekomstige generaties. En met uitzondering van VVD, ChristenUnie en SGP kiezen alle partijen ervoor die rekening voor de toekomst verder te laten oplopen.

Lees ook:

CPB: Er valt deze keer écht wat te kiezen tussen partijen

Vrijwel alle politieke partijen kiezen ervoor tot 2025 meer geld uit te geven aan zorg en onderwijs, de koopkracht iets te verbeteren en een impuls aan de economie te geven. De rekening hiervoor wordt bij toekomstige generaties gelegd.

Minister Hoekstra bestrijdt de corona-mist met zijn eigen rookgordijn

Met een historisch groot begrotingstekort diende minister Hoekstra van financiën de laatste begroting van dit kabinet in. De gevolgen van de coronapandemie trekken diepe sporen in de overheidsfinanciën.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden