Wanneer en waarom moet een minister aftreden? De Raad van State buigt zich over haperende spelregels

Spannende debatten over de veiligheid van de Stint, de zeventig burgerdoden in Irak of het etnisch profileren door de Belastingdienst hebben één ding gemeen: ze gaan over de kernvraag of de minister verantwoordelijk gehouden kan worden voor de grote misstanden die zijn opgetreden. Wat wist hij of zij? Heeft de minister de Kamer goed geïnformeerd? Wordt een minister niet voor te veel verantwoordelijk gehouden? En hoe functioneren zijn of haar ambtenaren, zijn onzichtbare specialisten of houden ze hun baas uit de politieke wind?

Over al deze vragen heeft de Raad van State zich op eigen initiatief gebogen, als de hoogste adviseur van het kabinet. Maandag gaat dit ongevraagd advies naar premier Rutte, minister Ollongren (binnenlandse zaken) en bij uitzondering ook naar de voorzitters van beide Kamers.

Het is een van de belangrijkste spelregels in de parlementaire democratie, deze ministeriële verantwoordelijkheid. Eentje die zorgt voor grote krantenkoppen, felle debatten en zenuwen bij ministers. Maar ook een lastige term, waar de hoofdrolspelers in de loop van de tijd ieder een eigen invulling aan zijn gaan geven, constateert de Raad. Daarmee is die verantwoordelijkheid nogal vertroebeld.

Ambtenaren maakten lijstje, staatssecretaris struikelt

Grote zorgen heeft de Raad over de haperende informatievoorziening, van ministeries aan de Kamer, maar ook binnen ministeries. Een minister kan nu eenmaal niet alles zelf weten, en is daarvoor in grote mate afhankelijk van de selectie die zijn ambtenaren maken. Denk aan staatssecretaris Mark Harbers van migratie, die vorig jaar struikelde over cijfers van criminaliteit onder asielzoekers. Zijn ambtenaren maakten een lijstje, waar de zware misdaden ontbraken.

Meer aandacht is nodig voor het vakmanschap van de ‘onzichtbare’ ambtenaar, bepleit de Raad. Want er is een groeiende neiging “om de minister politiek uit de wind te willen houden”, aldus vice-voorzitter Thom de Graaf. De snelheid waarmee topambtenaren tussen ministeries rouleren vindt de Raad ook problematisch. Ooit was dit bedacht om langzittende topambtenaren niet machtiger te laten worden dan hun politieke baas, maar “de nadelen worden manifester”, aldus staatsraadslid Richard van Zwol. “Kennis van vakterreinen wordt minder.”

Tegelijkertijd is informatievoorziening veel complexer geworden, omdat het gaat om grote uitvoeringsprocessen, of omdat informatie deels uit andere instituten of zelfs landen moet komen. Bijvoorbeeld bij de kwestie van de burgerdoden in Irak door Nederlandse F-16’s, waarvoor minister van Defensie Ank Bijleveld meermalen in de Kamer moest opdraven. Dát informatie lastig te produceren is, blijft overigens wel de verantwoordelijkheid van de minister, stelt de Raad. Die adviseert een volgend kabinet daarom beter na te denken over de taakverdeling: enorme uitvoeringsprocessen zoals bij de Belastingdienst vragen om extra handen. Dat gebeurde nu pas ná het aftreden van staatssecretaris Menno Snel: hij kreeg twee opvolgers.

Pas op met ‘doekjes voor het bloeden’

Een waarschuwende vinger heft de Raad bij het verschijnsel ‘onderzoekscommissie’, een middel waar ministers regelmatig naar grijpen, soms als doekje voor het bloeden. Zo’n onderzoek is op zich prima, zegt de Raad, zolang het de ministeriële verantwoordelijkheid niet “opschort”. In de woorden van De Graaf: “De suggestie kan opkomen dat een minister eronder uit wil kruipen”. Dit speelt met name bij het uitbesteden van onderzoek naar misstanden uit de eigen bewindsperiode, anders dan die onder het bewind van een voorganger, waarvoor een zittend minister ook verantwoordelijk is.

Tot slot zijn er ook nog misstanden waarbij men misschien wel naar de minister kijkt, maar waar de minister geen enkele bevoegdheid heeft. Dat speelde onder meer bij de Stint, waar kabinet en Kamer samen de ruime voorschriften voor dit type vervoersmiddelen hadden vastgesteld, de inspectie inspecteerde en het toch gruwelijk misging. Tegelijkertijd wil de Raad dat er nagedacht wordt of niet teveel bevoegdheden naar zelfstandige bestuursorganen zijn verhuisd. Dat beperkt de bevoegdheden van democratische controle, omdat de minister ‘er nu eenmaal niet meer over gaat’.

Niet mals

De kritiek van de Raad is niet mals, is ook niet geheel nieuw, maar is nodig om het “vertrouwen in de democratie te versterken”, aldus De Graaf. “Want hoe dan ook: hiermee moeten we het doen, de ministeriële verantwoordelijkheid kan niet worden ingewisseld voor iets anders.” Burgers mogen verwachten dat een minister keuzes uitlegt, het parlement heeft volgens de Grondwet recht op informatie. Tegelijkertijd moet ook helder zijn wat de overheid niet kan leveren. Het debat is vaak ‘incident gedreven’, in de woorden van de Raad, en alle partijen kunnen zich dat aantrekken. CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt stak onlangs bij het debat over Belastingdienst alvast de hand in eigen boezem: hij wil dat de Kamer meer aandacht heeft voor serieuze wetgeving. “Ik zal het maar gewoon heel eerlijk zeggen: dit is een Tweede Kamer die twee derde van haar tijd doorbrengt met wat op de voorpagina van de Volkskrant stond voor de Kamerleden die links zijn, en met wat op de voorpagina van De Telegraaf stond voor de Kamerleden die rechts zijn.”

Lees ook:

Minister Ank Bijleveld had het veld moeten ruimen

Een schone oorlog is een illusie. En wie daar moeilijk, ontwijkend of ronduit niet eerlijk over doet, brengt zichzelf in grote problemen, volgens het commentaar van Trouw.