Pia Dijkstra verdedigt als Tweede Kamerlid voor D66 de initiatiefwet donorregistratie in de Eerste Kamer.

AnalyseKamerleden

Waarom de meeste initiatiefwetten sneuvelen (en een paar het wél halen)

Pia Dijkstra verdedigt als Tweede Kamerlid voor D66 de initiatiefwet donorregistratie in de Eerste Kamer.Beeld Werry Crone

Het is een zelfverdiende pluim op je werk als Kamerlid, maar ook een complexe en tijdrovende taak: een eigen wet indienen. Hoe serieus neemt de Tweede Kamer haar medewetgevende taak?

Aan zelfkritiek geen gebrek. De Tweede Kamer wil graag af van de eigen ‘scorebordpolitiek’ of de ADHD-reacties op de actualiteit. Maar de praktijk is weerbarstig. Een onderzoekscommissie naar het werk van uitvoeringsorganisaties trok onlangs pittige conclusies: regels die kwetsbare burgers zouden moeten helpen, brengen hen te vaak in de problemen. De toeslagenaffaire is het meest schrijnende voorbeeld, maar het probleem is breder.

Een deel van de oorzaken ligt in de Tweede Kamer zelf. Volksvertegenwoordigers moeten hun wetgevende taken serieuzer nemen, constateerde voorzitter van de commissie André Bosman (VVD). Het ontbreekt Kamerleden soms aan ‘interesse en kunde’ bij het controleren van wetten, aldus Bosman. De Kamer neemt én krijgt te weinig tijd voor goede wetgeving en dat wreekt zich in de uitvoering. Kamervoorzitter Khadija Arib stelde bij de presentatie van de commissie dat teveel wetten onder grote tijdsdruk door het parlement worden gejaagd.

Hoe serieus neemt de Kamer dus haar wetgevende taken? Om een antwoord op deze vraag te vinden, maakte journalistiek onderzoeksplatform Investico onder andere voor Trouw een analyse van het functioneren van de Tweede Kamer op het terrein van wetgeving. Welke instrumenten hebben Kamerleden om wetgeving te beïnvloeden? Hoe gaan Kamerleden om met hun grondwettelijk recht om zelf wetten te maken? Zo’n wetsvoorstel dat geschreven is door één of meerdere Kamerleden heet een initiatiefwet. Deze bestaat naast de ‘gebruikelijke’ route van wetgeving door ministers uit het kabinet. Wat zijn de motieven van Kamerleden om zelf een wet te maken, ook al blijkt uit de cijfers dat veel initiatiefwetten de eindstreep niet halen?

Het slagingspercentage is gedaald

Het eerste dat opvalt is de toename van het aantal ingediende initiatiefwetten. Tegelijkertijd hebben ze minder vaak succes dan tien jaar geleden. Uit een vergelijking tussen de afgelopen kabinetsperiode en de regeerperiode van Balkenende-IV blijkt dat van begin 2007 tot oktober 2010 Kamerleden 34 initiatiefwetten indienden, tegen 58 in de jaren 2017 tot nu. Het aantal wetten dat ook daadwerkelijk is aangenomen, daalde van 17 onder Balkenende-IV naar 9 onder Rutte-III.

Het slagingspercentage nam dus af, al is dat beeld een beetje vertekend. Wetsvoorstellen doen er namelijk gemiddeld 2,5 jaar over om aangenomen te worden. Maar ook van de 20 voorstellen die aan het begin van Rutte-III, in 2017 en 2018, werden ingediend, zijn er slechts 3 aangenomen.

Gebrek aan interesse voor het zelf schrijven van wetten valt de Kamerleden in ieder geval niet te verwijten. Kamerleden hebben daarbij een voorkeur voor actuele, maatschappelijk relevante onderwerpen, soms gedreven door een persoonlijke ervaring of emotie. CDA-Kamerlid Madeleine van Toorenburg begon ‘uit pure ergernis’ over de kraakacties van de activisten van actiegroep ‘We are here’ in 2018 aan een wetsvoorstel voor handhaving voor het kraakverbod, samen met VVD’er Daniël Koerhuis. “Ik vond dat het inbrekers waren, en ik was nijdig dat minister Ollongren van binnenlandse zaken het probleem telkens wegspeelde.”

Madeleine van Toorenburg (CDA). Beeld ANP
Madeleine van Toorenburg (CDA).Beeld ANP

De Tweede Kamer nam in 2020 het wetsvoorstel aan, lang nadat in Amsterdam panden al waren ontruimd maar ook deels weer gekraakt. Van Toorenburg noemt een initiatiefwet op je naam schrijven “prestigieus, in positieve zin”.

Een voorbeeld van lange adem is het wetsvoorstel dat Van Toorenburg met Jasper van Dijk (SP) overnam van een voorganger die de Kamer verliet, het verbod op doorverkoop van tickets voor concerten, dat al stamt uit 2007. Het sneuvelde uiteindelijk in 2017 in de Eerste Kamer, die twijfelde aan de uitvoerbaarheid. “Ik vind het nog steeds een goed plan, en het heeft de evenementensector zelf ook in beweging gebracht om met oplossingen te komen.”

ChristenUnie-Kamerlid Joël Voordewind maakte van dichtbij een zelfdoding van een jongere mee, wat hem motiveerde zich in te zetten voor het vastleggen van ‘zelfmoordpreventie’ als overheidstaak in een wet. Hij diende het voorstel afgelopen week in, na maandenlange voorbereiding. Voordewind verlaat straks net als Van Toorenburg de Kamer na drie periodes.

Hij had al een wetsvoorstel met een hele lange adem op zijn naam: het verhogen van de leeftijdsgrens voor alcoholverkoop van 16 naar 18 jaar. Voordewind begon eraan met slechts de steun van de SGP, en eindigde acht jaar later in 2014 met brede steun van CDA, PvdA, SP en SGP. “Toen waren mijn eigen kinderen allang achttien jaar geworden”, grapt hij.

Coalitiedwang beperkt leden van regeringspartijen

Sommige wetsvoorstellen ontstaan uit speerpunten van een partij, zoals de Klimaatwet van GroenLinks en PvdA, of bijvoorbeeld het wetsvoorstel ‘verbod op onverdoofd ritueel slachten’ van de Partij voor de Dieren. Voor Kamerleden van de oppositie liggen alle onderwerpen open, Kamerleden van regeringspartijen hebben zich in de praktijk te houden aan afspraken binnen de coalitie.

Een enkele keer is er in een regeerakkoord expliciet ruimte gelaten voor eigen initiatief op politiek gevoelig terrein. Zo sprak deze coalitie dat af voor medisch-ethische onderwerpen. Het leidde onder meer tot aanname van de nieuwe donorwet in juli 2020 van Kamerlid Pia Dijkstra (D66). Op zo’n manier zorgt wetgeving door het parlement voor een bredere discussie en meestal groter politiek draagvlak.

“De initiatiefwet is ontdekt als instrument om je politieke punt te maken, naast de moties en de Kamervragen”, stelt hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans (Universiteit Leiden). Hij juicht het toe dat deze Kamer op dit punt actiever is geworden, maar ziet ook dat Kamerleden in steeds kortere tijd hun plek moeten veroveren.

Het blijft monnikenwerk

De druk om te scoren – en zo opnieuw een plek op de lijst te verdienen – zou de kwaliteit van het tijdrovende wetgevingswerk niet altijd ten goede komen. Volgens Voermans onderschatten sommige Kamerleden de complexiteit van wetgeving, waardoor hun werkstuk botst met andere wetten. Er is wel ondersteuning, onder meer van het Bureau Wetgeving of desgewenst van ambtenaren van het ministerie, maar het blijft monnikenwerk.

Vooral in het laatste regeringsjaar krijgen de initiatiefwetten vaak een ‘pamfletachtig’ karakter. Kamerleden gebruiken ze als een ‘lichtkogel’, aldus Voermans. Iets soortgelijks signaleert ook Bert van den Braak, bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis in Maastricht. Hij heeft de indruk dat er soms ‘ingediend wordt om het indienen’. Ook als een Kamerlid al kan inschatten dat het initiatief vrijwel geen kans maakt.

Tegenwet om aandacht te krijgen

Zo diende GroenLinks-Kamerlid Laura Bromet eind vorig jaar een eigen stikstofwet in, die op dezelfde dag werd behandeld als het wetsvoorstel van landbouwminister Schouten. Bromet kreeg van een VVD-collega de kritiek dat het ‘grote stappen, snel thuis’ was met haar wet, al was er lang aan gewerkt. Van den Braak nuanceert dat een ‘tegenwet’ tegenover het kabinetsvoorstel stellen óók een politiek doel kan dienen. Daarmee kan de oppositie volgens hem laten zien dat het probleem zeer serieus te nemen. Bijkomend voordeel is de spreektijd die een Kamerlid krijgt om het te verdedigen.

Een controversiëler voorbeeld is de Zwarte Pietwet van de PVV, die enkel bestond uit een regeltje met dwingende voorschriften (‘egaal zwart of donkerbruin gezicht, rood geverfde lippen’) voor het uiterlijk van Piet. Dat wetsvoorstel diende de PVV in 2014 in, waardoor het drie jaar lang tijd en aandacht kreeg in de Kamer, om uiteindelijk in 2017 zonder steun van andere partijen te sneuvelen.

Het verklaart misschien voor een deel waarom de afdeling advisering van de Raad van State – die over ieder wetsvoorstel een advies uitbrengt – vaak kritisch is over de kwaliteit van initiatiefwetten. Tot 2018 gaf de Raad van State nog geen eindoordeel aan wetten van Kamerleden (‘wel of niet indienen’), terwijl het dat bij wetten van de regering wél deed. Inmiddels zijn de toetsen die de Raad uitvoert voor iedere wet hetzelfde. Soms is duidelijk te lezen in het advies dat de Raad zich achter de oren krabt of een wet wel de beste oplossing is voor een maatschappelijk probleem.

Al waakt de Raad ervoor zich te mengen in de politieke wenselijkheid van een voorstel.

In 2019 nam de Kamer een voorstel van GroenLinks en SP aan met een verbod voor scholen om kinderen uit te sluiten van schoolreisjes, als hun ouders geen vrijwillige bijdrage betalen. De Raad van State vond uitsluiting ook een ‘ongewenste situatie’, maar vroeg zich af of ‘een wet de beste oplossing voor het probleem is’. Zou een wettelijk verbod er ook niet toe kunnen leiden dat meer ouders zullen weigeren te betalen, vroeg de Raad zich bovendien af.

Na een advies van de Raad van State (dat in eerste instantie alleen de indiener onder ogen komt) blijft een initiatiefwet vaak langer liggen dan een wet die is geschreven op een ministerie, zo blijkt uit de statistieken.

Henk Nijboer (PvdA). Beeld ANP
Henk Nijboer (PvdA).Beeld ANP

Dat kan aan ontmoedigende kritiek liggen, maar Kamerleden wijten het desgevraagd eerder aan tijdgebrek. Of ze wachten op een beter politiek moment om een wetsvoorstel in te dienen. Henk Nijboer (PvdA) liet zijn wetsvoorstel voor voldoende betaalbare woningen uit 2018 liggen: “Ik ga een wet niet indienen als hij geen kans van slagen heeft, dat is zonde van mijn werk”. In de coronatijd pakte hij hetzelfde onderwerp weer op, ditmaal in de vorm van een nieuw voorstel voor ‘maximering huurprijsverhogingen’. Die wet is onlangs wél aangenomen.

De kritiek van de Raad van State wordt slechts openbaar als de indieners van de wet hun voorstel doorzetten. Die beperking zit de Raad niet altijd lekker, zij pleitte daarom onlangs voor openbaarmaking omdat publicatie het wetgevend proces verder kan helpen. Straks treedt alweer een grote lichting nieuwe Kamerleden aan, en sommige vraagstukken keren telkens terug, terwijl doorwrochte juridische adviezen over die kwesties geheim blijven.

Met de nieuwe wet Open Overheid zullen wetsadviezen straks wel eerder openbaar worden. Van Toorenburg vindt dat geen goed idee. “Je hoeft niet te laten zien wat niets is geworden, als je er niet mee door wilt gaan, dat is aan ons Kamerleden. Anders raken we maar ontmoedigd.” Voordewind vindt het daarentegen geen probleem. “Soms is het vervelend, maar kritiek kun je ondervangen. Gebrek aan politieke steun is lastiger.”

Verbod op motorclubs kreeg brede steun

Een meerderheid verwerven in de Kamer voor initiatiefwetten blijft onzeker, aangezien de indieners voornamelijk van de oppositie zijn. Dat heeft een logica, zij voelen zich niet gebonden aan het regeerakkoord. Meer kans maken daarom voorstellen waarbij de oppositie samenwerkt met Kamerleden uit de coalitie. Zo werkte Attje Kuiken (PvdA) samen met CDA, ChristenUnie, VVD en SGP sinds 2018 aan een verbod op motorclubs, ( het verbod op ‘ondermijnende organisaties’), dat vorig jaar door de Tweede Kamer kwam. Kuiken begon er al aan toen de PvdA nog in de regering zat, en maakte het met de andere indieners af met steun van ambtenaren van het ministerie van justitie. De Raad van State was er kritisch over, maar volgens mede-indiener Van Toorenburg (CDA) hebben democratisch gekozen volksvertegenwoordigers daarin ook een eigen verantwoordelijkheid. “Wij zetten hier de streep.”

Joël Voordewind (Christenunie). Beeld ANP
Joël Voordewind (Christenunie).Beeld ANP

Voordewind is waarschijnlijk met zijn wetsvoorstel voor maatschappelijk verantwoord ondernemen, dat hij gisteren indiende, de hekkensluiter in deze Kamerperiode. Heeft dat nog zin, nu hij een van zijn opvolgers moet vragen zo’n wetsvoorstel te adopteren en verder te brengen?

Zeker wel, zegt hij, want een nieuwe coalitie bespreekt in de onderhandelingen alle reeds ingediende initiatiefwetten. “Dan heeft het meteen de aandacht, ook al ben ik er niet meer bij.”

Voor dit onderzoek inventariseerde Investico alle initiatiefwetten die onder Rutte III en onder Balkenende IV zijn aangenomen, en welk traject deze wetten aflegden. Met twaalf (oud-)Kamerleden en enkele academici zijn interviews gehouden.

Lees ook:

Het parlement maakt steeds dezelfde fouten, vindt de president van de Algemene Rekenkamer

Arno Visser, president van de Algemene Rekenkamer, vindt dat het parlement onvoldoende tijd neemt om voorstellen te beoordelen. Dat leidt tot problemen, zoals de toeslagenaffaire. ‘Het zicht op wie waarvoor verantwoordelijk is, raakt kwijt.’

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden