Verdwaald in de bureaucratie

Waarom de burger de overheid niet meer vertrouwt

Beeld Tjarko van der Pol

De Tweede Kamer begint vandaag met een onderzoek naar de vraag waarom de burger de overheid vaak niet meer vertrouwt. Wat is de oorzaak van de chaos bij organisaties als de Belastingdienst en het CBR?

De overheid is ‘soms een gesloten bastion’. Het was een constatering van Gert-Jan Segers, fractievoorzitter van de ChristenUnie, vorig jaar september in het debat na Prinsjesdag. “Regels lijken belangrijker dan mensen, wachttijden zijn te lang en burgers worden van het kastje naar de muur gestuurd.”

De politiek ziet een patroon. Of het nu gaat om problemen bij de kinderopvangtoeslag of bij het verlengen van rijbewijzen; de burger raakt vaak verstrikt in de bureaucratie. CDA en ChristenUnie kregen vorig jaar brede steun in de Tweede Kamer voor een parlementair onderzoek naar de oorzaak van dit drama. Dat begint vandaag met het kiezen van een commissievoorzitter.

Een parlementair onderzoek is, na een parlementaire enquête, het zwaarste middel dat de Kamer kan inzetten om een kwestie tegen het licht te houden. Maar verwacht geen spetterende verhoren van hoge ambtenaren. Het onderzoek gebeurt vooral in stilte, met in het najaar nog een aantal hoorzittingen met deskundigen. Over een jaar moet er een advies liggen voor het volgende kabinet.

Onder het vergrootglas liggen vooral de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen. (CBR). De fiscus vorderde zonder bewijs tienduizenden euro’s terug van ouders. Die kwamen daardoor in de financiële ellende. Het UWV gaf duizenden boetes voor formulieren die te laat werden ingeleverd, maar zag fraude met uitkeringen in Polen over het hoofd. En oudere automobilisten die hun rijbewijs wilden verlengen moesten daar maanden, soms zelfs een jaar op wachten.

“Burgers worden moedeloos”, meent CDA-fractievoorzitter Pieter Heerma. Hij zei in het Kamerdebat na Prinsjesdag dat overheidsorganisaties strikt kijken naar de regels. Die moeten koste wat kost worden nageleefd. “Zolang op papier maar alle vinkjes zijn gezet.”

De politiek is medeverantwoordelijk

Het zijn weliswaar politici zelf die het onderzoek uitvoeren, maar zij beloven ook in de spiegel te kijken. Hoe staat het met de controle van de Kamer? Het waren media als Nieuws­­­uur, Trouw en RTL die problemen aan het licht brachten, niet de Kamerleden. Bovendien zitten volksvertegenwoordigers vaak vol goede bedoelingen en willen zij de regels wel verbeteren. Maar in werkelijkheid worden de regels daardoor ook ingewikkelder, zodat burgers en uitvoeringsorganisaties er niet mee uit de voeten kunnen.

Beeld Tjarko van der Pol

Wat gaat er mis? Een paar voorbeelden

Meneer Gaal vindt een baan en meldt dat onmiddellijk bij de sociale dienst. De bijstandsuitkering wordt nog een paar maanden doorbetaald. Hij meldt nogmaals dat hij werk heeft gevonden en reserveert het te veel ontvangen bedrag. Plotseling valt er een acceptgiro op de deurmat met een bedrag dat veel hoger is dan een paar maanden uitkering. Het bedrag is verhoogd met een boete van 100 procent. De heer Gaal: “Degene die mijn dossier behandelde, is inmiddels weg. Er zijn acht mensen betrokken bij mijn dossier. In een gesprek met de sociale dienst voel ik mij overrompeld. Het leek wel een verhoor. Ik heb een formulier ingevuld en er is gewoon niets mee gedaan.” 

(Uit een rapport van de Nationale Ombudsman, december 2014)

Een man moet 5000 euro terugbetalen omdat hij te veel toeslagen kreeg. Een betalingsregeling wordt geweigerd omdat hij een auto heeft ter waarde van 4500 euro. Verkoop de auto maar, zegt de Belastingdienst. Dat kan hij niet doen, want die auto gebruikt hij voor zijn werk in de bouw. Een betalingsregeling kan pas als de auto minder dan 2800 euro waard zou zijn.

(Bestuurskundige Roel in ’t Veld, schrijver van een rapport over gebrekkige schuldhulpverlening in Trouw, november 2016)

‘Gisteren nog zat hier een vrouw op bijstandsniveau die over vier jaar dertigduizend euro aan zorg- en huurtoeslagen moet terugbetalen omdat ze haar formulieren verkeerd had ingevuld. Wie in Den Haag heeft bedacht dat zulke kwetsbare mensen zogenaamd zelfredzaam moeten zijn? Als je honger hebt, breng je de huurtoeslag naar de supermarkt, zo eenvoudig is het.”

(Paul Scheerder, hulpverlener in Amsterdam Noord en bekend van de documentaire ‘Schuldig’, in Trouw, november 2016)

Een oudere mevrouw gaat verhuizen. Ze schrijft zich in op haar nieuwe adres en ontvangt post. Ze krijgt geen huurtoeslag, want volgens de gemeente wonen er nog drie anderen op haar adres. De vrouw maakt bezwaar, ze woont er echt alleen. Er komt een onderzoek en zij krijgt gelijk. De drie andere bewoners stonden fout in het administratiesysteem van de gemeente. Het ging om spookbewoners. De vrouw vraagt opnieuw huurtoeslag aan, ook voor de achterliggende maanden dat ze ten onrechte geen toeslag kreeg. Die aanvraag wordt afgewezen. Volgens het computersysteem woonde ze daar in die periode met drie andere mensen. En het systeem met terugwerkende kracht aanpassen mag de gemeenteambtenaar niet.

(Ombudsman Reinier van Zutphen in Trouw, oktober 2019)

De Rotterdamse moeder Genelva Hendrison (40) had vanaf 2013 de grootste moeite om kinderopvangtoeslag aan te vragen. Na lang aandringen kreeg zij in 2014 haar dossier te zien en bleek zij op een interne fraudelijst te staan, zonder dat zij de kans heeft gehad om zich te verweren. De directeur Toeslagen van de Belastingdienst noemt het een pijnlijke vergissing, maar in de jaren daarna verandert er niets. “Pas dit jaar, voor het eerst, is mijn toeslag goedgekeurd.” Vorige week maakte de Belastingdienst bekend dat het systeem met de fraudelijst uit de lucht is gehaald.

(Trouw, februari 2020)

Het debacle met de kinderopvangtoeslag is exemplarisch voor de constatering dat de politiek medeverantwoordelijk is voor het disfunctioneren van overheidsorganisaties. Het systeem van toeslagen bestaat sinds 2006 en is bedoeld om vooral mensen met lage inkomens extra armslag te geven. Dat geldt vooral voor de huur- en zorgtoeslag en het kindgebonden budget. Kinderopvangtoeslag is er ook voor hogere inkomens, maar die krijgen een kleiner deel van de kosten vergoed.

Afgesproken werd in 2006 dat de toeslagen zo snel mogelijk bij de rechthebbenden moesten zijn. Eerst betalen en dan pas controleren was de eis toen het stelsel werd ingevoerd. Vooral het CDA hamerde erop deze volgorde aan te houden.

Maar daarmee werd fraude uitgelokt: het geld was al overgemaakt en verdwenen en niemand kon ervoor worden gepakt, bleek in 2013. Vervolgens ging de Belastingdienst keihard controleren, op verzoek van diezelfde politiek. Dat de goeden onder de kwaden zouden lijden, werd op de koop toegenomen.

Die strenge controle is uit de hand gelopen. Honderden en waarschijnlijk duizenden ouders werden ten onrechte beschuldigd van fraude en moesten tienduizenden euro’s kinderopvangtoeslag terugbetalen. Los van de valse beschuldiging van fraude blijkt steeds weer dat achteraf controleren of mensen daadwerkelijk recht hebben op geld dat al is uitbetaald tot grote problemen leidt. Mensen moeten terugbetalen, maar hebben het geld niet meer, ze maken per ongeluk fouten bij het inleveren van hun gegevens of door de wanorde bij de Belastingdienst raken hun gegevens zoek.

In 2016 constateerde voormalig topambtenaar Roel in ’t Veld al: “Het aantal voorschriften is enorm terwijl het hier gaat om een categorie mensen die niet is uitgerust om met bureaucratie om te gaan. Er is geen andere groep in Nederland die aan zoveel regels moet voldoen.”

Van burgers kan niet verwacht worden dat ze alles foutloos invullen

Bij de Belastingdienst is praten met een mens mogelijk via de Belastingtelefoon. Maar die is vaak overbezet. Alhoewel ook het UWV persoonlijk contact weer aan het opbouwen is, gebeurt het aanleveren van gegevens vooral online.

Klachten over het contact met overheidsdiensten stapelen zich op. Wie verkeerde gegevens invult op een online formulier van bijvoorbeeld het UWV, kan ook jaren later nog worden geconfronteerd met een aanmaning om tienduizenden euro’s terug te betalen. Het inzicht groeit dat de overheid niet van burgers kan verwachten dat formulieren foutloos online worden ingevuld. Dat is zeker het geval als het UWV de fout pas jaren later ontdekt en geld terugvordert.

Beeld Tjarko van der Pol

“De afgelopen jaren heb ik gemerkt dat de overheid zich enorm concentreert op de mensen die het allemaal aankunnen”, zei de Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen daarover eerder in Trouw. “Organisaties richten zich op mensen die zelfredzaam zijn en de digitalisering snappen. De andere groep, die substantieel is, wordt vergeten.”

Tussen de twee en tweeënhalf miljoen Nederlanders slagen er niet in om online met de overheid te communiceren, becijfert de Nationale Ombudsman. Hij voegt eraan toe: “Het aantal laaggeletterden is meer dan twee miljoen. Het aantal mensen dat in armoede leeft, is ongeveer een miljoen. Mensen met een bepaalde beperking: een paar miljoen. De laatste tijd zien we ook dat veel zelfredzame burgers vastlopen. Een heel slecht signaal. Overheden doen heel veel via automatische systemen, waar geen mens meer aan te pas komt.”

De overheid vertrouwt steeds vaker op computersystemen, terwijl al jaren duidelijk is dat automatiseringsprojecten vaak mislukken. In een eerder parlementair onderzoek werd vastgesteld dat het zicht op het doel van de investeringen in ICT vaak ontbreekt. Dus komt er ook niet uit wat ervan verwacht wordt. De voorzitter van die onderzoekscommissie, toenmalig VVD-Kamerlid Ton Elias, verzuchtte in 2014: “De cultuur bij de Rijksoverheid deugt niet.”

Desastreuze combinatie van personeelsgebrek en computerproblemen 

In het eindrapport van de commissie ging het vooral over geld. Mislukte computerprojecten kosten de overheid miljarden. Elias zei dat projecten een onoverzichtelijke warboel zijn, zonder begin en zonder eind. Over de gevolgen van slechte ICT-projecten voor het functioneren van de overheid ging het in 2014 nog nauwelijks.

Er is een reeks organisaties met ICT-problemen, variërend van de politie tot het UWV en de voedsel- en warenautoriteit NVWA. Ook bij de Belastingdienst gaat de automatisering krakkemikkig. Problemen met gebrekkige computersystemen komen boven op het gebrek aan gekwalificeerd personeel. Eerder vertrokken er namelijk door een goudgerande reorganisatie te veel mensen. Verder geldt de Belastingdienst als een eigengereide club, een organisatie waar managers het liefst zelf beslissingen nemen, zonder overleg met de ambtelijke en politieke top.

Bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen is dezelfde desastreuze combinatie van personeelsgebrek en computerproblemen zichtbaar. Er zijn te weinig keuringsartsen om de gezondheid van 75-plussers te beoordelen. Een groter probleem voor het CBR was de vertraging van het digitale systeem dat vragenlijsten over medische gegevens geautomatiseerd en sneller controleert. Overgeleverd aan bits en bytes stapelt het CBR de ene vertraging op de andere en lopen de wachttijden op voor mensen die een rijbewijs nodig hebben.

Hoe kan de overheid weer het vertrouwen winnen van de burger? Dat zal een belangrijke vraag zijn voor de commissie van Kamerleden. Een bijstandsgerechtigde of een kleine ondernemer die verdwaalt in de bureaucratie vraagt zich af voor wie de overheid eigenlijk werkt. Organisaties zoals de Belastingdienst, die fraude moeten opsporen, maar doorschieten naar te veel wantrouwen, wekken argwaan op.

“De overheid geeft geen vertrouwen meer en vraagt telkens aan burgers om zich te verantwoorden”, zei Van Zutphen daarover in Trouw. “Of het nou om Groningers gaat die kampen met aardbevingsschade of mensen die ten onrechte kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen. De overheid vraagt veel van de burger en geeft zelf zo weinig. Dat komt ook doordat de overheid systemen heeft ontwikkeld om de burger te beoordelen. Het is een machine geworden.”

De Ombudsman vroeg vorig jaar aan 1500 Nederlanders wat zij verwachten van de overheid. Bovenaan het wensenlijstje staat: bereikbaar zijn. Van Zutphen: “De burger verlangt dat de overheid altijd aanspreekbaar is, ongeacht waar hij woont of wat hij verdient. Een website of een app kan behulpzaam zijn, maar uiteindelijk heeft de burger altijd recht op menselijk contact met de overheid.”

En tijdens dat gesprek moeten ambtenaren de ruimte hebben om beslissingen te nemen en niet afhankelijk zijn strakke protocollen en procedures of van de uitkomsten van een computerprogramma.

Lees ook:

Belastingdienst had een geheime fraudelijst, in strijd met de privacywet

Een tot voor kort geheim registratiesysteem van de Belastingdienst voor ‘signalen’ van fraude is volledig in strijd met de privacywet. Pas na aanhoudende vragen van Trouw en RTL Nieuws heeft de fiscus het systeem uit de lucht gehaald.

‘De overheid is een machine geworden’

De overheid is een machine geworden, vindt de Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen. ‘De burger krijgt een overheid die hij niet meer kent.’

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden