In de verhoren in de toeslagenaffaire dook ‘ie ineens op: de Rutte-doctrine. In een mum van tijd staat de term symbool voor alles wat er mis is met het kabinet. Maar wat betekent de doctrine? En is er een oplossing voor? Vandaag moet het kabinet met een antwoord komen.
Wat hebben de Amerikaanse presidenten Monroe en Truman, Sovjetleider Brezjnev en Mark Rutte gemeen? Naar alle vier is een heuse doctrine genoemd. Waar het bij de wereldleiders uit het recente verleden ging om een grootse buitenlandse strategie, is de Rutte-doctrine sinds kort een scheldwoord voor alles wat er mis is met het kabinet van Rutte. Twitteraars gebruiken #ruttedoctrine voor een overheid die haar macht misbruikt, falen verhult en burgers recht onthoudt.
Ook coalitiegenoten van Rutte, zoals het CDA, gebruiken de term de afgelopen weken om de premier fel te bekritiseren. En niet alleen Pieter Omtzigt. CDA-Kamerlid Martijn van Helvert laakt in een opiniestuk in NRC de ‘neiging van de premier’ om bij problemen ‘zo min mogelijk informatie te verstrekken’. ‘De regering bepaalt het liefst zelf welke informatie de Kamer nodig heeft om de regering te controleren’, aldus Van Helvert. Hij noemt als voorbeeld de Nederlandse steunoperatie aan Syrische rebellen, waarover de overheid nauwelijks informatie wilde verstrekken.
De term Rutte-doctrine valt voor het eerst tijdens de verhoren door de parlementaire ondervragingscommissie in de toeslagenaffaire. Voor de premier is het een gênant moment als hij geconfronteerd wordt met een sms’je uit 2019 van een van zijn eigen adviseurs. Die stelt dat documenten waar Kamerlid Omtzigt al tijden achteraan zit niet naar de Kamer kunnen ‘vanwege de Rutte-doctrine’. In het rapport Ongekend Onrecht van de commissie keert de term één keer terug, in de beruchte passage over de leemlaag. Daarbij gaat het specifiek over de informatievoorziening aan de Tweede Kamer: ‘De Tweede Kamer had niet alleen last van dezelfde leemlaag waar bewindslieden ook op stuitten en werd verschillende malen onjuist geïnformeerd, maar stuitte bovendien op weigeringen van het kabinet om informatie te verstrekken, bijvoorbeeld onder het mom van persoonlijke beleidsopvattingen, in overeenstemming met de zogenoemde Rutte-doctrine.’
Schaamte
In reactie op het snoeiharde rapport van de toeslagencommissie trekt Rutte het boetekleed aan. De premier benadrukt het meermalen: de conclusies hebben hem ‘vervuld met grote schaamte’. Het onrecht voor de ouders moet zo snel mogelijk gecompenseerd worden, stelt hij, en de overheid moet haar informatievoorziening verbeteren. ‘Hoe kon het gebeuren dat cruciale berichten niet doorkwamen, hoe zit het met de informatievoorziening? Daar willen we een overtuigend antwoord op geven’, aldus Rutte op zijn persconferentie vorige week.
De ministers staken daarom deze week opnieuw de koppen bij elkaar. Vandaag komt het kabinet met een uitgebreid antwoord op het rapport. Mét ongetwijfeld beloftes tot verbetering en meer openheid. Maar is de Rutte-doctrine daarmee verleden tijd? Het probleem is niet alleen ‘cruciale berichten die niet doorkwamen’ maar ook de opvattingen over wat er überhaupt met de Kamer gedeeld moet worden en wat niet.
In dat licht is Ruttes verdediging tijdens de verhoren interessant. Want hij blijft achter de doctrine in zijn ‘pure’ vorm staan. Niet alle interne stukken van ministeries hoeven openbaar te zijn, zegt de premier. Bewindspersonen en hun ambtenaren moeten vrijuit over ideeën kunnen discussiëren en hun mening geven, stelt Rutte, zonder dat ze zich meteen daarvoor hoeven te verantwoorden in de Kamer. Het is, zo middenin alle getuigenissen over achtergehouden stukken, verdwenen memo’s en zwartgelakte dossiers, haast vloeken in de kerk.
Rutte is daarmee niet de uitvinder van de Rutte-doctrine, zegt Guido Enthoven. Hij promoveerde in 2011 op het proefschrift Hoe vertellen we het de Kamer?, over de informatie-relatie tussen regering en parlement. Al decennia lang worstelen regeringen met de openbaarheid van bestuur. Enthoven kwam in zijn onderzoek talloze kwesties tegen. Van de RSV-affaire uit de jaren tachtig over verkwiste overheidssteun aan de RSV-werf, tot het paspoortdrama, de Bijlmerramp, de onderwijsvernieuwingen en spaakgelopen ict-projecten. Achteraf luidde altijd de conclusie dat informatie aan de Tweede Kamer onvolledig, onjuist, misleidend, te selectief, te laat of zelfs te overdadig was.
Dozen vol
Lang niet altijd is de minister daar zelf schuldig aan, hoewel de minister altijd verantwoordelijk blijft. Oud-minister Ed van Thijn schreef met bestuurskundige Teresa Cardoso Ribeiro in 2004 een boek over de informatieparadox: er is een vloed aan informatie, toch bereikt de juiste informatie vaak niet de bewindspersoon en daarmee niet de Kamer. Ambtenaren móeten selecteren, anders raakt de minister overvoerd. Ze hanteren hiervoor tal van redenen, van ‘te complex’, ‘nog niet afgerond’, ‘geen onnodig paniek zaaien’ en ‘de minister heeft het al zo druk’ tot ‘eerst zelf oplossen’, ‘geen schade voor het ministerie veroorzaken’.
Legendarisch is het verhaal van minister van onderwijs Van Kemenade die iedere brief wilde zien die in zijn naam de deur uit ging. Hij gaf de poging op toen de bode iedere dag met een steekkar vol dozen voor de deur stond. De overvloed aan informatie mag volgens Van Thijn en Cardoso overigens geen excuus zijn voor ministers. Zij moeten hun ambtenaren blijven aansporen de juiste en relevante selectie te maken.
Ambtenaren hebben vaak de neiging hun baas uit de politieke wind te houden, concludeerde ook bestuurskundige Roel Nieuwenkamp. In zijn proefschrift uit 2007 De prijs van het politieke primaat spreken geanonimiseerde oud-bewindslieden en hoge ambtenaren over de redenen die ambtenaren hebben om informatie niet door te sturen naar de minister.
Beter van niets weten
Risicomijding is er één van, de angst dat openbaarmaking kan leiden tot ophef, of erger, een parlementaire enquête. En dan kan de minister maar beter van niets weten. Begin jaren tachtig kwam er de Wet openbaarheid van bestuur, beter bekend als de Wob. Op deze wet is de Rutte-doctrine technisch terug te voeren. De Wob bevat uitzonderingsgronden en één daarvan luidt dat informatie niet openbaar hoeft te worden als het gaat om ‘persoonlijke beleidsopvattingen, bestemd voor intern beraad’.
Nu is de Wob in principe bedoeld voor burgers die informatie willen van de overheid, en niet voor de Tweede Kamer. Het recht van het parlement op informatie, of liever de plicht voor de bewindspersonen om dat (op verzoek) te verstrekken, is vastgelegd in artikel 68 van de Grondwet. Dat kent slechts één uitzonderingsgrond: als openbaarmaking in strijd is met het belang van de staat.
Volgens Enthoven is het grondwetsartikel in de loop der jaren ingekleurd geraakt door de Wob en zijn uitzonderingsgronden. De twee trekken als het ware ‘samen op’. Praktisch gezien verklaarbaar, want stukken die journalisten of andere burgers wobben komen terecht bij Kamerleden. En stukken die de Kamer krijgt komen in de media, soms ook als ze vertrouwelijk verstrekt zijn.
Persoonlijke beleidsopvatting
Maar rechtsstatelijk gezien is het onjuist. De inlichtingenplicht aan de Kamer hoort verstrekkender te zijn dan de Wob. Dat vormde ook de kern van twee moties van Kamerlid Omtzigt die begin 2020 breed werden gedragen: artikel 68 van de Grondwet moet ruimer worden uitgelegd.
De definitie wat precies een ‘persoonlijke beleidsopvatting’ is, raakte in de loop der jaren steeds verder opgerekt, stelt Enthoven. Veel tijd en energie gaat verloren op ministeries aan het bepalen wat intern moet blijven en wat niet. Gekscherend: ‘Voor sommigen is het feit dat Amsterdam de hoofdstad is al een persoonlijke beleidsopvatting’. Of dat een kenmerk is van het Rutte-tijdperk durft Enthoven niet zo hard te stellen. ‘Premier Balkenende was er ook niet ontspannen in. En van premier Kok stamt een oekaze dat Kamerleden zich niet rechtstreeks door ambtenaren mochten laten informeren.’
Enthoven staat in zijn conclusies niet alleen. De Raad van State ging in juni afgelopen jaar in haar ongevraagde advies over de ministeriële verantwoordelijkheid uitgebreid in op de inlichtingenplicht. De Raad constateert dat de informatievoorziening tussen regering en parlement ‘ernstig te wensen’ overlaat. Dat heeft ook te maken met de politieke en ambtelijke cultuur. ‘Er lijkt sprake van verschillende werelden die niet of te weinig met elkaar in verbinding staan’, schrijven de staatsraden. Veel energie gaat op aan juridische discussies over de reikwijdte van de inlichtingenplicht, zo ziet ook de Raad van State. Meer ontspanning en begrip is op z’n plek, om zo de negatieve spiraal van polarisatie en wantrouwen te doorbreken. Geen gemakkelijke taak, geven de staatsraden meteen toe. Kamerleden moeten weer het vertrouwen krijgen dat ze alle relevante stukken op hun bord krijgen.
Vrijelijk praten
Tegelijkertijd erkent de Raad dat er een zekere ‘vertrouwelijke sfeer’ moet zijn op ministeries waarin bewindspersonen en hun adviseurs vrijelijk van gedachten kunnen wisselen. Enthoven stelt dit aspect van de Rutte-doctrine ter discussie: “Het huidige systeem stimuleert juist het ‘strategisch’ omgaan met informatie. Veel informatie bereikt de minister niet eens, laat staan de Kamer of het grote publiek. Daarmee zeggen ze eigenlijk dat ambtenaren zich anders niet vrijuit durven uiten. Ik denk dat het juist andersom werkt.”
“Het is toch logisch dat op het ministerie van landbouw verschillende oplossingen voor het stikstofprobleem circuleerden? Nu werkt het zo dat de minister ineens naar buiten kwam met het plan om ander veevoer te verplichten. Dat wordt dan na protest alsnog afgeschoten. Het is fijn als ambtenaren vrijelijk kunnen brainstormen, maar het is nog fijner als de ideeën en argumenten uit de samenleving hier ook bij betrokken worden.”
Eerder openbaar
Deze week behandelde het parlement – toeval of niet – een hervorming van de Wob, de Wet open overheid die al in 2012 is ingediend. Die wet biedt een aantal verbeteringen, zoals een verplichting om informatie pro-actief, dus op eigen initiatief en bij voorbaat, openbaar te maken, zonder dat erom is gevraagd.
Enthoven wijst op het amendement van CDA’er Harry van der Molen, dat over de persoonlijke beleidsopvattingen gaat. Van der Molen wil – en hij lijkt voldoende steun te krijgen – dat deze opvattingen in een geanonimiseerde versie altijd openbaar gemaakt moeten worden, tenzij het ‘belang van intern beraad’ hierdoor onevenredig schade ondervindt.
Ook andere partijen grepen de toeslagencrisis aan om verscherpingen van het wetsvoorstel in te dienen. Morgen blijkt of het kabinet hiermee zijn voordeel heeft gedaan.
Lees ook: Raad van State onderzoekt eigen uitspraken na toeslagenaffaire: ‘Het had anders gekund’
De Raad van State gaat onderzoek doen naar zijn eigen uitspraken van de afgelopen jaren, om te zien of er naast de toeslagenaffaire mogelijk meer terreinen zijn waar de burger disproportioneel last heeft gehad van strenge wetgeving.
