De Duits bondskanselier Angela Merkel.

AnalyseEU-voorzitterschap

Het laatste kunstje van Angela Merkel in Europa

De Duits bondskanselier Angela Merkel. Beeld EPA

Duitsland is vanaf vandaag voor een halfjaar EU-voorzitter, tijdens een crisis die schreeuwt om daadkracht. De verwachtingen zijn dan ook hooggespannen. Alle schijnwerpers staan op ‘Mutti’ Merkel. Maar kan Berlijn inderdaad een stempel drukken?

Om een idee te krijgen hoe lang geleden het vorige Duitse EU-voorzitterschap is, volstaat het om een blik te werpen op de groepsfoto van de toenmalige regeringsleiders, gemaakt tijdens een speciale EU-top in Berlijn.

Het is 25 maart 2007. De Britse premier ­Tony Blair staat gebroederlijk naast Jan Peter Balkenende, niet bevroedend dat degene die dertien jaar later zijn ambt bekleedt, Boris Johnson, nooit meer voor zo’n obligate Europese family photo hoeft op te draven. Op de voorste rij de Poolse president Lech Kaczynski, die drie jaar later zou verongelukken bij de vliegramp in Smolensk, naast zijn in 2019 overleden Franse ambtgenoot Jacques Chirac.

De EU-top in Berlijn, maart 2007. Van links naar rechts, vooraan: Lech Kaczynski, Jacques Chirac en Angela Merkel in het midden. Rechtsachteraan Jan Peter Balkenende en Tony Blair. Alle poppetjes zijn inmiddels veranderd - behalve Merkel. Beeld EPA

Wie staat daar midden vooraan? Het is Angela Merkel, de enige zittenblijver van de klas van 2007. Als bondskanselier zal zij ook het komende half jaar het gezicht van het Duitse voorzitterschap zijn.

Niet alleen alle poppetjes zijn veranderd, op één na. De EU als geheel ziet er totaal anders uit dan dertien jaar geleden. Er kwam een lidstaat bij (Kroatië) en, iets veelbewogener: er ging er eentje weg (Verenigd Koninkrijk). Er kwam een eurocrisis, er kwam een migratiecrisis. De EU leeft nog, maar vraag niet hoe.

Duits leiderschap tijdens de Moeder aller Crises

Duitsland begint vandaag een leidende rol te spelen in een EU die de Moeder aller Crises doormaakt: de Covid-19-pandemie. Niet dat alles in 2007 rozengeur en maneschijn was, integendeel: het Europese samenwerkingsproject lag toen gedesillusioneerd in de touwen na de ­gevoelige tikken die de Franse en Nederlandse referenda van 2005 hadden uitgedeeld, met hun ‘nee’ tegen een EU-grondwet.

Maar dat was slechts één crisis. In 2020 kampt de EU met meerdere crises tegelijk. Duitsland, dat al jarenlang bezig is met de voorbereidingen op dit voorzitterschap, moet (net als iedereen) improviseren. De coronacrisis heeft de planning geheel in de war geschopt. Prioriteit nummer één van Berlijn is dan ook geworden: zorgen dat de EU die ellende heelhuids en zo eensgezind mogelijk overleeft, niet alleen in medisch opzicht maar ook economisch, politiek en sociaal.

De eerste uitdaging is een beoogd akkoord, liefst deze maand al, over een extra corona­herstelfonds van honderden miljarden euro’s. Dat is gekoppeld aan de nieuwe EU-meerjarenbegroting (2021-2027). Op 17 en 18 juli (en misschien ook zondag de 19de, voorspellen ervaringsdeskundigen) is daarover een top van regeringsleiders – een fysieke, in Brussel.

Het zal premier Rutte worst wezen

Premier Rutte liet op 19 juni laconiek weten dat er wat hem betreft geen man overboord is als er deze zomer geen akkoord ligt. Nederland geldt als grootste dwarsligger, op de voet gevolgd door de andere drie ‘zuinige’ landen Denemarken, Oostenrijk en Zweden. Het zal Den Haag een zorg zijn als dit conflict nog een tijdje doorettert. Liever dat, dan onder tijdsdruk door de knieën gaan voor de minder zuinig ingestelde landen in het zuiden, zo denken Rutte’s VVD en andere eurosceptische partijen erover, in de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van volgend jaar maart.

In Berlijn zullen de woorden van Rutte (‘haast is niet nodig’) met afgrijzen zijn aangehoord. Voor de Duitsers zou het een nachtmerrie zijn als hun voorzitterschap voor meer dan de helft wordt overschaduwd door deze ruzie over geld. Er zijn zoveel belangrijkere dingen waar Duitsland vaart achter wil zetten: klimaatbeleid, digitalisering (en de grotere rol van ­Europa daarin), migratiebeleid.

En dan is er nog brexit. De onderhandelingen over een nieuwe handelsrelatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk zouden in september en oktober tot een climax moeten komen. Er is een gerede kans dat het Duitse voorzitterschap op 31 december in mineur eindigt, met een chaotisch vertrek van de Britten uit de interne EU-markt.

Extra glans voor Merkels plek in de geschiedenisboeken

Uiteraard zijn vele ogen het komende halfjaar gericht op Merkel, nog meer dan normaal. Met dit EU-voorzitterschap zou zij haar plek in de geschiedenisboeken extra glans willen geven, voordat ze na de Bondsdagverkiezingen van volgend jaar het stokje overdraagt.

Haar rol zal vooral symbolisch zijn, want regeringsleiders van een EU-voorzittersland hebben sinds 2009 veel minder in de melk te brokkelen. Maar het gaat niet alleen om de bondskanselier. Vooral de uitstraling van Duitsland als Europese grootmacht staat op het spel. En daaraan is het nodige veranderd.

De positie van Duitsland in het naoorlogse Europa is altijd een bijzondere geweest. Zoals de Amerikaanse veiligheidsexpert Ivo Daalder het in februari 2018 uitdrukte in een interview met Trouw: “De Britten kunnen Brits zijn, de Nederlanders Nederlanders, de Italianen Italiaans en de Fransen Frans, maar de Duitsers kunnen nooit Duits zijn. Alleen via de Europese Unie is Duitsland in staat de grootmacht te zijn die het is.”

Merkel herhaalde die wijsheid in iets andere bewoordingen, tijdens de toespraak op 18 juni in de Bondsdag over het aankomende voorzitterschap. “Europa heeft ons ­nodig, ­zoals wij ook Europa nodig hebben. Europa is een project dat ons naar de toekomst leidt.”

Interessant is de omslag in het Duitse Europa-denken die de coronacrisis teweeg heeft gebracht en die ook tijdens dit voorzitterschap zichtbaar zal zijn. Tijdens de eurocrisis en de daaraan verwante Griekse crisis was Duitsland het strenge land van de schwarze Null op d  ­begroting: wars van schulden, vooral als die moesten worden gedeeld met minder gedisciplineerde landen in Zuid-Europa. Ook voor het aangaan van gemeenschappelijke EU-leningen was Berlijn lange tijd net zo allergisch als Den Haag nog steeds is.

Historische doorbraak in Duitse leiderschapsrol

Maar Duitsland is om. In het besef dat de coronacrisis écht van een andere orde is, en Italië en Spanje onevenredig zwaar heeft getroffen, sprong Merkel op de solidariteitstrein die Rutte aan zich voorbij liet gaan. Duitsland wilde niet geassocieerd worden met dat kamp van de vier ‘vrekkige’ landen. Samen met de Franse president Macron presenteerde de bondskanselier op 18 mei een voorstel om de Europese Commissie 500 miljard euro te laten lenen. De commissie zou dat geld vervolgens doorsluizen naar de meest getroffen landen, niet als leningen, maar als subsidies.

Het Frans-Duitse voorstel is grotendeels door de commissie overgenomen, al is het besluit erover dus nog inzet van een politiek gevecht tussen de lidstaten. Maar dat Merkel zo haar nek uitsteekt voor een gezamenlijke ­Europese aanpak, ook als dat betekent dat Duitsland daarvoor extra financiële veren zal moeten laten, wordt door tal van analisten als een historische doorbraak gezien in de Duitse leiderschapsrol op het Europese toneel.

Merkel wil het voorzitterschap aangrijpen voor nog een prioriteit, die aansluit bij de status van de grootste EU-lidstaat: het Europese China-beleid. De oorspronkelijke agenda voorzag in een EU-China-top met de Chinese president Xi Jinping, op 14 september in Leipzig. Maar ook die top is uitgesteld vanwege corona.

Dat zal Merkel er niet van weerhouden aandacht te vragen voor een assertievere houding van de EU ten opzichte van Peking. Zeker, er moeten zaken worden gedaan met China, er hangt een investeringsverdrag in de lucht. Maar in mei pleitte de bondskanselier voor een ‘kritisch-conservatieve dialoog’, met voldoende ruimte voor kritiek op China’s mensenrechtenbeleid en behandeling van Hongkong.

Agressieve Chinese propaganda jegens Berlijn

Daarnaast zijn de EU en Duitsland zelf de afgelopen maanden doelwit geweest van behoorlijk agressieve Chinese propaganda. Zo meldde het Duitse ministerie van binnenlandse zaken in april dat Peking bij ambtenaren in Berlijn had aangedrongen een positiever beeld te schetsen van China’s inspanningen om verspreiding van het coronavirus te beteugelen. Ook de diplomatieke dienst van EU-buitenlandcoördinator Josep Borrell zou onder druk zijn gezet, al ontkent Borrell dat daaraan is toegegeven.

De 27 EU-regeringsleiders tijdens de ‘familiefoto’ ter gelegenheid van de vijftigste verjaardag van het Verdrag van Rome, in 2007 in Berlijn. Beeld AFP

Merkel zou graag zien dat de EU meer en eensgezinder haar spierballen laat zien tegenover Peking, mede met het oog op ‘het versterken van Europa als anker van stabiliteit in de wereld’, zoals ze op 27 mei zei tijdens een online bijeenkomst. Al deze signalen passen bij het beeld van een zelfverzekerder Duitsland, dat na decennia van zelfopgelegde, naoorlogse bescheidenheid weer op beslissende knoppen durft te drukken op het wereldtoneel.

Wat was het belangrijkste resultaat van het Duitse EU-voorzitterschap van 2007? Op de dag van de groepsfoto, 25 maart, werd plechtig de Verklaring van Berlijn ondertekend, ter gelegenheid van 50 jaar Verdrag van Rome. Het werd een nogal ronkende tekst, vol vrijblijvende goede voornemens. ‘Elke lidstaat heeft geholpen Europa één te maken en de democratie en de rechtsstaat te versterken’, staat er, krap drie jaar na de uitbreiding van de EU met liefst tien nieuwe landen, vooral oostelijke.

Élke lidstaat?, zal een enkeling zich vandaag wellicht afvragen.

‘We staan voor grote uitdagingen die niet stoppen bij nationale grenzen’, staat er, minstens zo omineus. ‘De Europese Unie is ons antwoord op die uitdagingen.’ Een paar maanden later klopte de kredietcrisis aan de poort. De rest is geschiedenis.

De coronacrisis is er eentje die geen genoegen neemt met plechtig beloftes over al die dingen die niet bij nationale grenzen stoppen, van pandemieën tot klimaatverandering en van migratie tot digitalisering. Hoe beperkt de macht van een voorzittersland op de EU-besluitvorming ook is, de verwachtingen voor het komende half jaar zijn hoog gespannen. Duitsland en zijn bondskanselier zullen hun gelouterde ambities en hun status van zwaargewichten moeten waarmaken.

Wat doet een voorzittersland?

Na een lange reeks kleine of onervaren EU-voorzitterslanden (vanaf 2017 waren dat Malta, Estland, Bulgarije, Oostenrijk, Roemenië, Finland en Kroatië) komt er nu eindelijk een grootmacht aan het roer te staan in Brussel, met een schat aan ervaring en gezag.

‘Aan het roer’ is overigens wat sterk uitgedrukt. De macht van voorzitterslanden is sterk verminderd sinds het Verdrag van Lissabon in 2009 van kracht werd. Sindsdien zijn er vaste voorzitters voor de Europese Raad van regeringsleiders (vanaf 1 december is dat Charles Michel) en het EU-buitenlandbeleid (Josep Borrell).

­Regeringsleiders hebben dus een stapje terug moeten doen, al hangt veel af van hun assertiviteit. Premier Rutte stak tijdens het ­Nederlandse voorzitterschap in 2016 zijn nek uit door zich actief te bemoeien met de EU-Turkije-overeenkomst.

Verder probeert een voorzittersland altijd op een of ­ander manier belangrijk te zijn, bijvoorbeeld met een speciale topbijeenkomst in eigen land over een bepaald -lievelingsthema. Kroatië had in mei een extra EU-top met zes landen op de Westelijke Balkan ­bedacht, in Zagreb, maar zag dit feest in het water vallen door ­Covid-19. Duitsland bereidde een EU-China-top voor, in september in Leipzig. Ook die gaat niet door.

Puur beleidsmatig gezien heeft een voorzittersland wel een sturende kracht bij de talloze ministerraden, die zijn bewindslieden een half jaar lang mogen leiden. In die rol kunnen zij en hun diplomatieke diensten in Brussel wel ­degelijk prioriteiten stellen en de besluitvorming van bepaalde dossiers versnellen of juist vertragen.

Dat is doorgaans technisch werk, buiten de schijnwerpers.

Veel hangt bovendien af van wat een voorzittersland aan voorstellen krijgt aangereikt door de Europese Commissie. Een hoge Duitse ­diplomaat probeert de hoge verwachtingen over het Duitse voorzitterschap dan ook te temperen. “Die verwachtingen zijn eigenlijk te hoog. Ik zou ze naar een wat realistischer niveau willen terugbrengen.”

Lees ook:
Rutte: Kalmpjes aan

Tot afgrijzen van veel EU-landen, vooral aankomend EU-voorzitter Duitsland, zei premier Rutte vorige maand dat hij de urgentie niet inzag van een snel akkoord over een corona-herstelfonds en bijbehorende EU-meerjarenbegroting. ‘Die enorme haast is niet nodig.’

EU moet stappen zetten, voor ‘zuurheid het debat insluipt’

Eerst moesten ze de Mont Blanc beklimmen. Dat lukte voor geen meter. Nu staan de EU-regeringsleiders aan de voet van de Mount Everest. Helemaal bovenaan ligt het gedroomde totaalakkoord over de meerjarenbegroting (2021-2027) plus een inderhaast aangehecht corona-herstelfonds, alles bij elkaar een kleine 2 biljoen euro.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden