Informatieplicht

Gaat de Rutte-doctrine echt bij het grofvuil? Kamer buigt zich over nieuwe regels van Ollongren

null Beeld Studio Vonq
Beeld Studio Vonq

Met de hand op het hart beloofde het kabinet begin dit jaar meer openheid aan de Kamer. De bom van het toeslagenschandaal was net in het gezicht van Rutte III ontploft. Wat is er een halfjaar later waargemaakt van die belofte?

De draken die jarenlang de poorten van hun ministerie met vuur bewaakten, moeten vrijwillig een stap opzij doen. Sommige Kamerleden zullen zich de afgelopen jaren als Joris hebben gevoeld, die de draak om elke snipper van een memo moesten bevechten. Het toeslagenschandaal bracht het besef bij het derde kabinet Rutte dat het voortaan anders moest. Maandag bespreekt de Tweede Kamer de voorstellen die demissionair minister Kajsa Ollongren (binnenlandse zaken) hiervoor heeft gedaan. De Kamer is er nog kritisch over.

Het positieve nieuws: de toon is veranderd, ziet Guido Enthoven. “Als ze deze nieuwe regels waarmaken, is dat echt een regimeverandering.” Hij promoveerde in 2011 op het proefschrift ‘Hoe vertellen we het de Kamer’, over hoe de regering het parlement informeert. Ministers zullen voortaan actiever en completer informatie aan het parlement geven, belooft Ollongren. Ze heeft hiervoor een nieuwe werkwijze bedacht: de ‘beslisnota’ wordt openbaar. De Tweede Kamer krijgt voortaan niet alleen de uitkomst van een beslissing van een bewindspersoon te horen, maar ook de ‘overwegingen, alternatieven, relevante feiten en risico’s’ die op het ministerie zijn besproken. Ollongren hoopt met dit kijkje in de keuken veel Kamervragen te ondervangen.

De minister komt daarnaast met nieuwe regels voor contacten tussen Kamerleden en ambtenaren. Daar zou iets meer contact mogelijk moeten zijn. Ook daarover woedde een strijd met de Tweede Kamer, die graag veel vaker met experts op het ministerie zou overleggen. Dat komt de ‘menselijke maat’ bij uitvoeringsinstanties ten goede, zo stelde recent ook de commissie-Bosman, die de spaakgelopen uitvoeringspraktijk onderzocht. Problemen bij Belastingdienst of UWV komen zo veel eerder naar voren, is het idee.

De Rutte-doctrine moest bij het grofvuil, eiste de Kamer

Waar draait dit in de kern allemaal om? Artikel 68 van de Grondwet schrijft het in heldere termen voor. Als een Kamerlid inlichtingen wil, moet een minister of staatssecretaris die geven. Tenzij het belang van de staat in het geding is. Maar de praktijk is troebel. De reikwijdte van deze grondwettelijke inlichtingenplicht was de afgelopen jaren inzet van een bittere strijd tussen Tweede Kamerleden en diverse ministeries. Talloze documenten werden onder het mom van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ aan de Kamer onthouden of zwartgelakt verstuurd. Deze ‘Rutte-doctrine’ moet bij het grofvuil, was na het toeslagenschandaal de harde eis van de Tweede Kamer, onder aanvoering van het Kamerlid Pieter Omtzigt.

Bij het Grondwetsartikel 68 geldt er slechts één uitzondering: het belang van de staat mag door openbaarmaking niet geraakt worden. Daarmee is dit artikel verstrekkender dan de Wet openbaarheid bestuur (Wob), waar er wél een uitzonderingsgrond is voor documenten die zijn gemaakt voor intern beraad. De Wob gaat over openheid richting burgers, terwijl artikel 68 van de Grondwet ziet op de staatsrechtelijke verhouding tussen het parlement en regering. Maar in de loop der tijd is de uitzonderingsgrond van artikel 68 als het ware ‘ingekleurd’ door de Wob, aldus Enthoven. Ministers hanteerden richting de Tweede Kamer te pas en te onpas het zwarte stempel van de ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. Terwijl de Kamer juist informatie hoort te krijgen die verder reikt dan de Wob, zoals duidelijke en tijdige antwoorden op gerichte Kamervragen.

“Laten we even teruggaan naar de kern van het probleem”, zegt SP-Kamerlid Renske Leijten. “Een beslisnota, is dat nu wat we bedoelen met meer openheid? Als ik een concreet document vraag van de minister, dan wil ik niet langer horen ‘we doen nog onderzoek’, ‘dat krijgt u niet’ of zelfs ‘het bestaat niet’. Daar draait het om!” Zo kreeg Leijten op vragen naar de zwarte lijsten en gehanteerde risicomodellen bij de Belastingdienst telkens te horen dat het ‘toezichtsvertrouwelijke informatie’ zou zijn. “Die modellen bleken later regelrecht discriminerend en dat hadden we anders veel eerder kunnen ontdekken.”

Leemlaag van voorlichters op ministeries

Volgens Leijten zit de crux in de leemlaag van woordvoerders bij een ministerie, die zich meer bezig houden met beeldvorming dan met informatieverstrekking. Ze wil daarom maandag een paar aanpassingen voorstellen, zoals het optuigen een ‘transparantie-register’ of nieuw informatiesysteem. Daarmee moeten alle belangrijke documenten bij ministeries op te vragen zijn, door Kamerleden én burgers. “Heb je die dure Wob-ambtenaren ook niet meer nodig”, aldus Leijten.

Oorspronkelijk zat zo’n digitaal systeem van openbaar archiveren in de Wet open overheid, de opvolger van de Wob die momenteel bij de Eerste Kamer ligt, maar dat verdween weer omdat er kritiek was op de uitvoerbaarheid. Enthoven is er een groot voorstander van. “Sommige Scandinavische landen hebben het al. Het werkt een beetje bol.com-achtig. Je voegt een document toe in je mandje en vraagt het zo aan, of je nu burger bent of Kamerlid. Al moeten we realistisch zijn: die 2 miljoen e-mails van ambtenaren over stikstof komen er niet in te hangen, natuurlijk.”

Belangrijk vindt Leijten de vraag wie bepaalt of informatie ‘het belang van de staat’ schaadt. Dat is in de plannen van Ollongren nog steeds het ministerie. Het Kamerlid wil dat de Tweede Kamer hier een rol in krijgt. “Wij moeten aan het stuur zitten. Ik begrijp heel goed dat sommige zaken beter geheim kunnen zijn, maar laat ons dat mede beoordelen.”

Dijsselbloem waarschuwde voor ‘afrekencultuur’

Leijten is niet bang voor de ‘afrekencultuur’, waar voorzitter Jeroen Dijsselbloem van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid onlangs voor waarschuwde. Dijsselbloem schreef in zijn jaarverslag: “Voorkomen moet worden dat bij de instanties die als de macht worden gezien (zoals ministeries) risicomijdend gedrag ontstaat en de bereidheid om open te zijn over fouten en ervan te leren razendsnel verdwijnt.” Maar volgens Leijten ontstaat zo’n afrekencultuur pas als Kamerleden op een doofpot stuiten.

Dijsselbloem en ook Rutte eerder maken zich zorgen over de positie van ambtenaren op ministeries. Zullen zij nog vrijuit hun minister adviseren of bekritiseren als ze weten dat hun notities naar buiten kunnen komen? Mogen zij rechtstreeks met Kamerleden contact hebben en informatie geven? De antwoorden op deze vragen raken de dagelijkse praktijk van artikel 68 en de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid. Na het toeslagenschandaal zwol de roep aan hier meer ontspannen mee om te gaan. Belangrijke adviseurs als de Raad van State pleiten voor ‘meer begrip en ontspanning’ in de relatie tussen Kamerleden, bewindspersonen en ambtenaren. De minister is weliswaar verantwoordelijk voor het handelen en de geventileerde opvattingen van zijn ambtenaren, maar die bezitten tegelijkertijd veel expertise. Met hen praten over hoe beleid uitpakt in praktijk kan de controlerende rol van de Kamer versterken.

De ‘oekajsa’ van Ollongren gaat niet ver genoeg

Sinds de ‘oekaze van Kok’ (premier Wim Kok, red.) uit 1998 is er in Den Haag echter een andere praktijk gegroeid. Rechtstreeks contact van individuele Kamerleden met ambtenaren – over iets anders dan openbare informatie – is slechts toegestaan na toestemming van de minister. In essentie is hier de Rutte-doctrine op terug te voeren, die het werk en de ideeën van ambtenaren volledig afschermt. De plannen van Ollongren dit te veranderen – in de wandelgangen al de ‘oekajsa’ genoemd – gaan volgens de wetenschapper nog lang niet ver genoeg. Ollongren roept nu een parlementair contactpersoon in het leven, waar Kamerleden een verzoek kunnen doen om hun feitelijke informatie toe te zenden. “Wat is er tegen als ze gewoon met elkaar in gesprek kunnen gaan over een bepaalde kwestie?”, vraagt Enthoven zich af. “Ambtenaren ergeren zich soms groen en geel aan in hun ogen domme Kamervragen. Laat die Kamerleden dan van hun expertise gebruikmaken.” Om diezelfde reden is Enthoven er voorstander van dat ambtenaren zich ook in de media zouden mogen uitspreken.

Kajsa Ollongren, demissionair minister van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, op het Binnenhof na afloop van de wekelijkse ministerraad. Beeld Marco de Swart, ANP
Kajsa Ollongren, demissionair minister van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties, op het Binnenhof na afloop van de wekelijkse ministerraad.Beeld Marco de Swart, ANP

Ook VVD-Kamerlid Ulysse Ellian vindt dat het contact met ambtenaren wel wat losser mag. “Natuurlijk moeten ambtenaren zich intern vrij voelen hun mening te geven, maar deze aanpassing van de oekaze van Kok oogt niet heel groots.” Ellian wil van de minister weten wat de komst van zo’n parlementair contactpersoon precies verbetert. “Of is dit weer een voorlichter erbij? Volgens mij wil de Kamer dat juist niet.”

Voor het overige is hij positief over de nieuwe voorstellen. Wel zou Ellian graag zien dat Ollongren het ambtelijk vakmanschap bevordert. “Daar schrijft ze nu niets over. Ik vind het belangrijk dat ambtenaren niet hun loyaliteit aan de bewindspersoon centraal stellen, maar hun loyaliteit aan de publieke taak. Het moet ook gaan over de cultuur van leidinggeven op ministeries, over de continuïteit en stabiliteit.”

Ellian, Enthoven en ook Leijten zien dat er nu een eerste stap wordt gezet. De Rutte-doctrine zou daarmee verleden tijd kunnen worden. Maar herstel van vertrouwen tussen parlement en regering valt niet af te dwingen met nieuwe regels. Enthoven: “Je kunt wel praten over de noodzaak van zo’n informatieregister, maar als iemand er bewust een document niet in stopt, houdt het op. Zie het lot van het bewuste memo-­Palmen in de toeslagenaffaire. Deze nieuwe regels zijn nog maar het begin.”

Lees ook:

Hoe een explosief memo in de toeslagenaffaire twee keer kon verdwijnen

Al in 2017 adviseerde de hoogste juridische medewerker van de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst dat ouders compensatie moesten krijgen. Toen dat twee jaar later bekend werd op het ministerie van financiën, werd er opnieuw niet naar gehandeld. Bewust, zo blijkt uit een reconstructie van Trouw en RTL Nieuws.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden