null Beeld Suzan Hijink
Beeld Suzan Hijink

AnalyseRuimtelijke ordening

De Omgevingswet is een Ferrari die langzaam wegzakt in het ICT-moeras

Minister De Jonge botst hard met de Eerste Kamer over de invoering van de Omgevingswet. Dinsdag zal hij tijdens een gesprek helderheid eisen. Maar de senaat laat zich niet opjagen.

Bart Zuidervaart

De geschiedenis van de nu al roemruchte Omgevingswet laat zich als volgt samenvatten, zegt Rik Janssen, Eerste Kamerlid namens de SP: “Tien jaar geleden spiegelde minister Melanie Schultz ons een Ferrari voor. Haar opvolger Kajsa Ollongren moest het project degraderen tot een Opel. En de huidige minister, Hugo de Jonge, kan niet meer dan een Lada met mankementen de garage uitrijden.”

Vooralsnog staat de Omgevingswet nog geparkeerd, om ooit naar buiten te komen. Wanneer precies, blijft onduidelijk. De wet had eigenlijk in 2017 in werking moeten treden. Dat werd door aanhoudende problemen 2019. Er volgde uitstel naar 2021. Toen naar 2022. Inmiddels is het kabinet zover dat het niet nog langer wil talmen; 1 januari volgend jaar móet de Omgevingswet van kracht worden. Maar ook die datum staat alweer op losse schroeven.

De Omgevingswet

De ruimtelijke ordening in dit land wordt nu nog bepaald door vele regels en wetten, zoals de Tracéwet, de Spoedweg wegverbreding, de Crisis- en herstelwet, de Wet bodembescherming, de Wegenwet, de Wet lokaal spoor, et cetera. De nieuwe Omgevingswet vervangt al deze wetten, met als grote doel het versimpelen en versnellen van procedures.

Wie nu wil verbouwen of uitbouwen of een kapperszaak wil beginnen in de eigen woning, heeft een grote kans verstrikt te raken in de regelgeving. De Omgevingswet moet mogelijk maken dat er straks één (digitaal) loket komt waar burgers en bedrijven zich kunnen melden. Denk aan mensen die met buren een kleine windmolen willen exploiteren, een ondernemer die een garage wil ombouwen tot winkel, een bedrijf dat een vestiging wil uitbreiden: je start één procedure waarin de aanvraag aan alle regels wordt getoetst.

Het is de bedoeling dat de wachttijd voor een vergunning wordt teruggebracht van 26 naar 8 weken. Gemeenten krijgen meer vrijheid om bepaalde projecten toe te staan, zij moeten zelf een ‘omgevingsvisie’ opstellen waarin staat waar de gemeente wil bouwen en hoe er rekening wordt gehouden met het landschap. Van ondernemers wordt meer eigen initiatief verwacht; zij moeten zelf met omwonenden overleggen over hun plan, om bezwaarprocedures zoveel mogelijk te voorkomen.

Een goed werkende wet, die de belangen van burgers en bedrijven dient, heeft weinig tegenstanders. Aanvankelijk was het enthousiasme over de Omgevingswet dan ook groot. De inrichting van het landschap wordt tot op de dag van vandaag bepaald door vele wetten en regels, die samen een bureaucratische spaghetti vormen. Wie bijvoorbeeld wil verbouwen krijgt te maken met allerlei vergunningseisen, bezwaarprocedures en lange wachttijden.

Een hoopgevend verhaal

De Omgevingswet moet alle bestaande regelgeving over de ruimtelijke ordening vervangen tot één eenvoudig geheel. SP-senator Janssen heeft de ontwikkelingen de afgelopen tien jaar op de voet gevolgd. Ook hij hoorde destijds een hoopgevend verhaal over het versimpelen van procedures. “De burger zou dankzij deze wet vanachter zijn computer, met één druk op de knop, kunnen zien wat er allemaal mogelijk is in de buurt. Bestemmingsplannen zouden gemakkelijk inzichtelijk worden, het klonk goed.” Als een Ferrari dus, die binnen enkele jaren de weg op kon.

Janssen is op dit moment als Eerste Kamerlid verwikkeld in een hoogoplopende discussie met het kabinet over de Omgevingswet. Minister De Jonge wil dat de senaat nog vóór het zomerreces groen licht geeft voor invoering op 1 januari 2023. Maar onder de oppositie, die in de Eerste Kamer een meerderheid heeft, is weinig animo om de minister zijn zin te geven. Als de senaat voet bij stuk houdt, is het zoveelste uitstel onvermijdelijk.

Dat zou voor het kabinet, gezien het prestige dat op het spel staat, bijzonder pijnlijk zijn. Schultz presenteerde de Omgevingswet destijds met trots als ‘de grootste wetgevingsoperatie sinds de vernieuwing van de Grondwet in 1848’. De koning zei in zijn Troonrede van 2013: “Deze wet vereenvoudigt en versnelt ruimtelijke procedures, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de leefomgeving”.

Een technisch buitengewoon ingewikkelde operatie

Zo raakten de verwachtingen steeds hoger gespannen, terwijl op de achtergrond de voorbereidingen in het honderd liepen. Het grote probleem is dat de bestaande plannen en regels in één databank moeten worden ingevoerd, het zogeheten Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Alle gemeenten, provincies en waterschappen worden vervolgens gekoppeld aan dat DSO, wat technisch buitengewoon ingewikkeld blijkt. Dat proces is nog altijd niet afgerond. Zo dreigt de invoering van de wet uit te lopen op een ICT-fiasco.

De Rijksoverheid heeft een waakhond die grote digitale projecten in de gaten houdt. Dit ‘Bureau ICT-Toetsing’ oordeelde in 2017 dat ‘ICT-functionaliteiten zo ingewikkeld ontworpen zijn dat ze tot problemen zullen leiden bij het maken en gebruiken ervan en het is maar de vraag of ze ooit allemaal gaan werken als bedacht’. Drie jaar later stelde datzelfde bureau vast dat ‘kritieke onderdelen’ van het systeem ‘nog niet af zijn en nog niet voldoende beproefd om erop te kunnen vertrouwen dat het als geheel werkbaar en beheersbaar is’. De wet kon onmogelijk van kracht worden.

Het kabinet wil nu een sobere versie van de Omgevingswet invoeren, om deze vervolgens, als de overheden ermee aan de slag zijn, verder op te tuigen met nieuwe functionaliteiten. De deadline van 1 januari aanstaande is heilig verklaard.

null Beeld Suzan Hijink
Beeld Suzan Hijink

Ontoereikende budgetten

De gemeenten verkeren ondertussen in een spagaat. De kosten die ze maken ter voorbereiding op de invoering van de wet lopen op, bestaande budgetten zijn bij lange na niet toereikend. En de vraag is of het Rijk straks die extra rekening op zich wil nemen. De slechte financiële situatie pleit voor snelle invoering van de wet. Maar een ICT-systeem dat niet naar behoren werkt, betekent een groot risico. Aanvankelijk was het de bedoeling dat overheden een jaar lang konden oefenen met het DSO. Inmiddels is dat onder druk teruggebracht naar een half jaar. Dat betekent dat de testfase uiterlijk op 1 juli moet beginnen, over anderhalve week dus. De tijd dringt.

Wat de discussie extra op scherp heeft gezet, is de onthulling van het blad Binnenlands Bestuur eerder deze maand, dat ambtenaren die intern kritiek leverden op de (te) snelle invoering van de Omgevingswet zijn geïntimideerd. Iemand die een positieve presentatie voor de Tweede Kamer moest geven, zou van een leidinggevende te horen hebben gekregen: ‘Kun je goed liegen?’ De ambtenaar weigerde er een ‘mooiweerboodschap’ van te maken, waarna de presentatie door een ander persoon werd gegeven.

Ook andere ‘klokkenluiders’ hebben zich de afgelopen tijd gemeld bij de Eerste Kamer, met verhalen over kritiek die van bovenaf door het ministerie van binnenlandse zaken de kop in is gedrukt. Enkele van hen zitten ziek thuis. De Partij voor de Dieren heeft een meldpunt geopend voor mensen die zich onder druk gezet voelen om kritische geluiden voor zich te houden of om bepaalde informatie achter te houden voor het parlement.

‘De grenzen van integer escalatiegedrag’

De hoogste ambtenaar op het ministerie van binnenlandse zaken, secretaris-generaal Maarten Schurink, zal binnen zijn organisatie ‘het gesprek aangaan over omgangsvormen en de grenzen van integer escalatiegedrag’, zoals het formeel heet. Minister De Jonge heeft al te kennen gegeven dat hij niets weet van kritiek die wordt gesmoord, maar diverse fracties in de Tweede Kamer nemen daar geen genoegen mee en hebben hem schriftelijke vragen gesteld.

De angst bij Kamerleden is dat cruciale informatie over de wet wordt vastgehouden op het ministerie en daardoor het parlement niet bereikt. De Tweede Kamer is eerder dit jaar al akkoord gegaan met de invoering op 1 januari 2023, nadat minister De Jonge de Omgevingswet tijdens een debat ‘een zegen voor de mensheid’ noemde. SP’er Sandra Beckerman, die rept over ‘de wet van de roze wolkjes en de huppelende konijntjes’, diende een motie in met de strekking dat uitstel van de invoering niet kan worden uitgesloten. Een Kamermeerderheid, bestaande uit de vier coalitiepartijen, SGP en JA21, zag niets in die oproep.

Daarmee is het speelveld verhuisd naar de senaat. De Jonge heeft vorige maand in de brief aan de Eerste Kamer laten weten dat het ‘essentieel’ is dat ‘de besluitvorming zo vroeg mogelijk in juni wordt afgerond’. Wat meespeelt is dat de komende jaren in heel Nederland veel woningen moeten worden gebouwd, er zijn grote plannen voor gebiedsontwikkeling. Daar is helderheid voor nodig: vallen deze projecten onder de huidige regels of onder de Omgevingswet? Onzekerheid heeft, schrijft De Jonge, ook gevolgen voor de ‘investeringsbeslissingen’. Oftewel, bouwprojecten zouden in gevaar komen als invoering van de wet opnieuw wordt uitgesteld.

Brief van koepelorganisaties

De lobby komt van alle kanten. De koepelorganisaties van de gemeenten (VNG), provincies (IPO) en waterschappen (UvW) roepen de Eerste Kamer op de wet niet verder te vertragen. ‘Het houdt de energie vast die nodig is om dit soort complexe transities te doorlopen’, schrijven ze in een brief. ‘Invoering per 1 januari 2023 helpt om werkende weg tot verdere verbeteringen te komen.’

Ook de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE) heeft de senaat in een brief laten weten dat langer wachten onverantwoord is. De winst van de Omgevingswet is dat procedures korter worden en vergunningstrajecten eenvoudiger. Projecten die bijdragen aan de verduurzaming van Nederland en aan het terugdringen van stikstofuitstoot, kunnen dus makkelijker van de grond komen. “Versnelling van procedures is cruciaal om de klimaatdoelen in 2030 te kunnen halen”, benadrukt de NVDE.

De Eerste Kamer heeft niet de naam dat het zich laat opjagen. “Van senatoren mag je verwachten dat ze zorgvuldig naar wetgeving kijken en zeker ook naar de uitvoering”, zegt Rik Janssen (SP). “Tijdens het laatste overleg met de minister hebben we hem dat laten weten. We willen geen valse verwachtingen wekken.”

De Eerste Kamer overweegt het Adviescollege ICT-toetsing (de opvolger van het Bureau ICT-Toetsing) te vragen om nieuw onderzoek naar het digitale stelsel van de wet. Dat zou op z'n vroegst in het najaar resultaat opleveren. De senaat is huiverig om voor die tijd een besluit te nemen over de invoering.

De rol van JA21

Een opvallende positie in de discussie is weggelegd voor JA21. In de Tweede Kamer steunde de partij van Joost Eerdmans de snelle invoering. In de Eerste Kamer kan JA21, dat daar officieel fractie-Nanninga heet, met zeven zetels de coalitie aan een meerderheid helpen. Maar dat is allesbehalve een vanzelfsprekendheid.

De senaatsfractie van JA21 is niet overtuigd dat het verstandig is om de wet op 1 januari in te voeren. Enkele weken geleden bracht Hugo de Jonge een bezoek aan de fractie om de zeven senatoren over de streep te trekken. “De minister vroeg of hij langs kon komen”, zegt Eerste Kamerlid Lennart van der Linden. “Natuurlijk kon dat, we doen daar niet geheimzinnig over.”

Van der Linden gelooft in het nut van de wet, zegt hij. “Maar onze fractie vindt de risico’s op dit moment te groot. We worden als Eerste Kamer in een positie gebracht dat we ergens mee moeten instemmen, terwijl er nog onvoldoende waarborgen zijn dat het goed komt.”

Deze dinsdagochtend is er opnieuw een gesprek tussen De Jonge en de Eerste Kamer. Daar wordt definitief bepaald of de senaat nog voor de zomer een besluit neemt. Het ziet er somber uit voor de minister. Van der Linden stelt voor te wachten op een nieuw ICT-advies. “Hopelijk komt daar positief nieuws uit en kunnen we het in november afdoen als een hamerstuk. Ik weet dat de minister nu een oordeel van ons verlangt, maar ik ben niet zo gevoelig voor politieke druk.”

Correctie: in een eerdere versie stond dat de Eerste Kamer het Adviescollege ICT-toetsing al om nieuw advies over het Digitaal Stelsel heeft gevraagd. Dat is nog niet het geval. Die optie ligt nog wel op tafel.

Lees ook:

Burgers tekenen zo vaak protest aan dat bouwplannen flinke vertraging oplopen

Burgers verzetten zich in toenemende mate tegen de komst van nieuwe huizen en windparken. De Raad van State kan de groei van het protest niet aan, waardoor bouwplannen flinke vertraging oplopen.

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden