null

AnalyseRechtsstaat

De coronapandemie gaat voorbij, maar de littekens op de rechtsstaat kunnen blijvend zijn

Beeld Suzan Hijink

De laatste mondkapjes verdwijnen uit het straatbeeld, de aandacht van de regering is alweer bij de volgende crisis. Welke sporen laten twee jaar van pandemisch crisisbestuur en noodwetten achter in de parlementaire democratie? En trappen we straks in dezelfde valkuilen?

Wendelmoet Boersema

De zon schijnt, de treinen en pleinen zitten weer vol mensen. Vergeten lijken de maanden waarin we niet mochten gaan en staan waar we wilden, waarin de avondklok en bezoekverboden golden en de scholen op slot zaten. Twee jaar pandemie maakte pijnlijk duidelijk wat het betekent als de vanzelfsprekende zaken uit het dagelijkse leven ineens niet meer mogen. Dergelijke ingrepen in grondwettelijke vrijheden waren voor de komst van het virus voor velen een ver-van-mijn-bedshow.

Twee jaar strijd tegen het virus heeft littekens achtergelaten in de democratische rechtsstaat. Die sporen zijn minder zichtbaar dan coronaprotesten op de Dam of het Malieveld, minder zichtbaar dan de gevolgen van de schoolsluitingen, of de klappen die musici, acteurs en andere artiesten kregen. Maar daarom niet minder belangrijk. De averij aan de rechtsstaat in tijden van crisis laat zich in het kort zo samenvatten: te veel macht zonder tegenmacht, te weinig democratische controle op zeer ingrijpende besluiten voor burgers.

Vastgesnoerd op de achterplecht

Op zich is het logisch dat een regering in tijden van nood snel handelt en ingrijpende besluiten neemt. Nood breekt wet, die eerste maanden in het voorjaar van 2020. Het parlement laat zich gewillig in de maxicosi op de achterplecht vastsnoeren, terwijl premier Mark Rutte, coronaminister Hugo de Jonge en RIVM-baas Jaap van Dissel het schip van staat door de mist en door de crisis sturen.

Maar de vraag is of zo’n noodtoestand op tijd weer overgaat tot de ‘normale’ democratische orde van de dag. Anders tasten deze processen op hun beurt het vertrouwen van burgers in een regering verder aan, iets waar vooral het vorige kabinet-Rutte toch al flink mee worstelde.

“Nederland is rechtsstatelijk door het ijs gezakt”, stelde Barbara Oomen afgelopen zomer in een interview met de Groene Amsterdammer. De hoogleraar mensenrechten aan University College Roosevelt in Middelburg maakt zich zorgen om de nonchalance waarmee Nederlanders hun eigen rechtsstaat bezien, terwijl graag wordt gewezen naar landen waar het slechter is gesteld met burger- en mensenrechten.

“Wat al onderhevig was aan erosie is tijdens de coronacrisis uitvergroot”, aldus Oomen. Ze noemt in De Groene voorbeelden die volgens haar vooral het gevolg zijn van een al langer bestaand patroon. “De toeslagenaffaire, de forse bezuinigingen op de rechterlijke macht en de sociale advocatuur, waardoor de toegang tot het recht is uitgekleed. Of allerlei akkoorden, zoals het klimaatakkoord, het energieakkoord, het preventieakkoord, waar het parlement alleen kon tekenen ‘bij het kruisje’ en er nauwelijks kritische controle meer mogelijk was. Macht met te weinig tegenmacht, niet goed functionerend dualisme. Dat moet worden hersteld.”

Zal de macht van de regering weer krimpen?

Zo’n snel herstel is zeker nodig als zich alweer een nieuwe crisis zich aandient, zoals nu met de oorlog in Oekraïne, de vluchtelingen en de grote problemen met de energievoorziening en energiearmoede onder burgers. De vraag is of de gegroeide macht van een regering na afloop van de coronacrisis weer krimpt tot ‘gewone’ proporties.

Zo behoort een groot deel van de strenge antiterreurwetgeving in reactie op de aanslagen van 9/11 inmiddels tot het vaste instrumentarium van moderne democratieën. Gaat het om autoritaire regimes, dan is een blik op China voldoende om te zien hoeveel nieuwe controlemogelijkheden over burgers zijn ingevoerd tijdens de pandemie en niet meer zullen verdwijnen.

Een recent voorbeeld is de moeite die het kost om afscheid te nemen van de coronanoodwet, die met stoom en kokend water pas in december 2020 tot stand kwam. “De komst van die wet duurde al veel en veel te lang”, zegt Paul Bovend’Eert, hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. “De noodverordeningen die de regering vanaf maart 2020 gebruikte, waren niet geschikt om zo lang van kracht te blijven. Andere landen om ons heen gingen ook al veel sneller over op speciale crisiswetgeving. Als je zo hard ingrijpt in grondwettelijke vrijheden, moet dat een degelijke wettelijke basis hebben.”

Tijdelijk bleek niet zo tijdelijk

De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm), zoals de wet officieel heet, vormt de basis van de mondkapjesplicht, gebiedsverboden, sluitingstijden en de 3G-coronapas. Tijdelijk bleek alleen niet zo tijdelijk. De ‘tijdelijke wet’ is aan het einde van z’n levensduur nu de directe dreiging van de pandemie is afgenomen, waarschuwde de Raad van State begin januari.

Ook de Tweede en Eerste Kamer protesteerden eind februari heftig tegen de meest recente vierde verlenging van de coronanoodwet. Al sneeuwde dat enigszins onder, omdat kort daarop Rusland Oekraïne binnenviel én omdat de omikron-variant minder huishoudt dan voorspeld werd. Onder druk gingen beide Kamers toch met de verlenging akkoord. De laatste, beloofde minister Kuipers van volksgezondheid.

Het verzet van Tweede en Eerste Kamer richtte zich vooral op het automatisme waarmee de regering over de ‘gereedschapskist’ wil blijven beschikken. Al eerder dwong de Tweede Kamer af dat het parlement in de toekomst vooraf toestemming moet geven voor verlenging, maar liever willen de parlementariërs er helemaal van af.

“Dat de regering heeft verzuimd tijdig permanente wetgeving voor te bereiden, maakt niet dat we de Twm zullen blijven goedkeuren voor-het-geval-dat”, aldus senator Margreet de Boer (GroenLinks). Opmerkelijk was dat zij het woord voerde mede namens coalitiepartijen VVD en CDA, een unicum. Vooral een grondrechtbeperkend instrument zoals de 3G-coronapas hoort niet langer in een tijdelijke wet thuis, vindt de Senaat. Minister Ernst Kuipers van volksgezondheid moet van de senatoren haast maken met de beloofde permanente wetgeving voor toekomstige pandemieën.

Veel verwarring en gedoe

Met de invoering van de avondklok liep het al helemaal spaak, zegt Bovend’Eert. Die kwam net ná de coronanoodwet, maar paste daar niet in. Met veel verwarring en gedoe rond de vereiste wetgeving tot gevolg.

Bovend’Eert neemt een wat afwijkender standpunt in dan andere staatsrechtgeleerden zoals Wim Voermans van de Universiteit Leiden. Vaak wordt gehamerd op parlementaire controle vooraf, zegt Bovend’Eert. Dat is terecht, maar de regering moet bij een volgende crisis wel genoeg mandaat hebben. “Ik pleit voor nieuwe crisiswetgeving waarbij het parlement bijvoorbeeld om de drie maanden voor het hele pakket maatregelen toestemming moet geven.

“Vorig jaar zag je dat de demissionaire regering over alles eindeloos apart moest discussiëren, omdat het ook zo is voorgeschreven in de coronanoodwet. Over het testbeleid, de toegangsbewijzen, een mogelijke vaccinatieplicht, en soms gaven kleine partijtjes in de Tweede Kamer de doorslag voor het ene of andere besluit. In ons omringende landen is de slagkracht van een regering tijdens de pandemie groter geweest, terwijl de wettelijke basis en parlementaire controle ook goed geregeld is.”

Controle op de uitgaven

Een tweede groot probleem is (het gebrek aan) controle op uitgaven van de overheid, die in tijden van crisis vrijwel altijd pas achteraf plaatsvindt. Terwijl het om veel geld kan gaan. Uit de ‘diepe zakken’ van ex-minister van financiën Wopke Hoekstra kwamen in het begin van de coronacrisis miljarden euro’s voor de strijd tegen het virus en miljarden aan steun voor de getroffen sectoren. Het debat over een gezonde dekking en over een eerlijke verdeling van de lasten (de toekomstige generatie!) vond niet plaats, of komt pas veel later op de agenda.

Daarbij speelden uiteraard meer factoren mee, zoals de extreem lage rente, en de relatief goede stand van de economie. Ook de Kamer leek er aan te wennen dat voor iedere noodsituatie geld beschikbaar is.

Vooral de Algemene Rekenkamer was hier meermalen heel kritisch over, het orgaan dat de uitgaven van de regering controleert. Bovend’Eert noemt het voorbeeld van de 8,5 miljard euro die het kabinet beschikbaar stelde voor het wegwerken van corona-achterstanden in het onderwijs. “Wat zie je dan gebeuren: de instellingen geven het zo snel mogelijk uit, zonder goed plan, zonder goede doelstellingen. Ik vind dat heel onverstandig.”

Die les kunnen we zonder moeite doortrekken naar nieuwe toekomstige crisis. De actuele discussie over het compenseren van de extreem hoge energieprijzen is er een goed voorbeeld van: het idee heeft postgevat bij Kamerleden en ook bij burgers dat de overheid in tijden van nood voor alles de beurs kan trekken. Bovend’Eert: “Terwijl die miljarden altijd moeten worden terugbetaald, vroeger of later door toekomstige generaties.”

Niet alleen te fixen met miljardenuitgaven

Pas recent zijn er andere geluiden te horen. Zo vroeg minister Kaag van financiën deze week nadrukkelijk aan Kamerleden die kritiek hadden op de koopkrachtreparatie om hun voorstellen te voorzien van ‘een financieel plan’. Het besef dringt door dat ook de dreigende energiecrisis niet alleen te ‘fixen’ is met nieuwe miljardenuitgaven.

Een derde erfenis uit de coronatijd is gebrekkige legitimatie en transparantie over besluitvorming. Uit onderzoeken van onder andere Nieuwsuur is al gebleken dat adviezen van de experts uit het Outbreak Management Team niet altijd zo onafhankelijk tot stand kwamen als hoorde. Het ministerie bemoeide zich er soms vooraf mee. Lange tijd kreeg de Tweede Kamer (en de media) het OMT-advies ook pas te zien als de besluiten al waren gevallen. Tekenen bij het kruisje was dan tot groeiende ergenis van de Kamer de enige optie.

In coronatijd groeide tot slot de invloed en rol van de Veiligheidsregio’s, het overleg van 25 burgemeesters onder leiding van de Nijmeegse burgemeester Hubert Bruls . “Democratisch gezien een heel zwakke structuur”, zegt Bovend’Eert. “Dit orgaan hoeft namelijk geen directe verantwoording af te leggen als ze besluiten nemen. Ze moeten er alleen zijn voor de uitvoering.” Nederland is als land te klein voor apart beleid in 25 regio’s, vindt de hoogleraar. “Wij hebben geen deelstaten zoals Duitsland. In de praktijk kon vrijwel altijd beter Den Haag de regie nemen.”

'Gedwongen’ aanwijzen van locaties

In de opvang van Oekraïense vluchtelingen spelen de Veiligheidsregio’s opnieuw een grote rol. Er is al gesproken over het desnoods ‘gedwongen’ aanwijzen van locaties. Slechte zaak, vindt Bovend’Eert. Net als de in zijn ogen ‘illegale actie’ van toenmalig staatssecretaris Broekers-Knol van migratie, die een half jaar geleden gemeenten via een ‘aanwijzing’ dwong tot opvang van asielzoekers, terwijl ze die bevoegdheid niet had.

Voor toekomstige crises is het een belangrijke les, of het nu gaat om opvang van vluchtelingen of het versneld afkoppelen van Russisch gas en het overschakelen op duurzame bronnen. “Volg de gewone democratische volgorde en neem de tijd voor een zorgvuldig proces”, aldus Bovend’Eert. “Bestempel het niet te snel, en vooral niet te lang, tot crisissituatie waarin alles geoorloofd is.”

Lees ook:

Democratie in quarantaine: overleeft de rechtsstaat corona?

Aan het begin van de coronacrisis publiceerden we dit verhaal: Komt de democratie in de knel door de coronacrisis? Nu overheden de ene noodmaatregel na de andere nemen om de crisis te beteugelen, is er reden tot zorg. En een beetje optimisme.

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden