Algemene Rekenkamer over mislukte bezuinigingen bij de krijgsmacht: ‘Het is ontluisterend’

Arno Visser houdt er niet van als journalisten de rapporten van de Algemene Rekenkamer betitelen als ‘snoeihard’ of ‘vernietigend’. Het is nooit zijn intentie om anderen te veroordelen, zegt hij. Toch is het vandaag verschenen onderzoek naar bezuinigingen bij het ministerie van defensie stevig te noemen. De Rekenkamer noemt het bijvoorbeeld ‘ontluisterend’ dat de afgeblazen verhuizing van de marinierskazerne naar Vlissingen bijna een miljard euro meer heeft gekost dan gepland. “Ik probeer hyperbolen altijd te vermijden”, zegt Visser, president van de Rekenkamer. Maar dit keer kon hij er niet omheen.

Het rapport Uit het vizier schetst een zorgelijk beeld van het ministerie als organisatie. Het kostte de Rekenkamer de grootst mogelijke moeite om alle relevante informatie boven water te krijgen. De archieven van het ministerie waren niet op orde. En toen de puzzel uiteindelijk was gelegd, bleek dat Defensie beloftes over drastische bezuinigingen niet is nagekomen. De Tweede Kamer is er de afgelopen jaren slechts summier over geïnformeerd.

De Rekenkamer moest ver terugkijken om de oorzaken van de huidige problemen bij Defensie te kunnen begrijpen, helemaal tot de bezuinigingsjaren van de financiële crisis. De Rekenkamer begon het onderzoek in 2017, toen er geluiden kwamen dat Defensie nieuw geld niet goed kon besteden. Wat was daar aan de hand?

Visser: “De krijgsmacht heeft jarenlang een wissel op zichzelf getrokken. Er moest vanaf 2011 flink worden bezuinigd, maar tegelijkertijd wilde Defensie altijd aan internationale standaarden voldoen. Dat is de typische ‘can do’-mentaliteit. Om manschappen en materieel te sparen is er bezuinigd op ondersteuning. Zo krijg je bijvoorbeeld problemen met munitiebeheer en met aankoop. Ik noem iets stoms: als je een tank moet onderhouden, heb je op tijd schroefjes nodig. Als je weinig inkopers hebt, kun je niet op tijd oefenen met die tank. En dat maakt dat de landmacht minder gereed kan staan. Zo is de organisatie de afgelopen jaren uitgehold.”

U bent kritisch op het besluit van Defensie om eerst tanks te verkopen en vervolgens terug te leasen. Dat moet toch kunnen, dat de krijgsmacht nieuw geld gebruikt voor nieuwe investeringen?

“Zeker. Alleen zij die geen gedachten hebben, kunnen niet van gedachten veranderen. Maar het besluit uit 2011 om alle tanks weg te doen was een ruige maatregel, gericht op maximaal financieel resultaat. Je mag van Defensie verwachten dat daar goed wordt nagedacht wat zo’n ingreep betekent voor de wendbaarheid van de organisatie. Al heel snel kwam de krijgsmacht tot de conclusie: wacht even, dit gaat wel heel ver. We willen ze terug. Dat getuigt niet echt van strategisch inzicht.”

Ligt het probleem ook niet deels in de Tweede Kamer? Vlak nadat Defensie besloot om alle Cougar-transporthelikopters af te stoten, werd daar een motie aangenomen om vijf extra helikopters in gebruik te nemen

“Klopt. Hier ging mis wat bij andere bezuinigingen ook misging. Er is een financiële taakstelling die is onderbouwd met maatregelen, bijvoorbeeld het afstoten van tanks of helikopters. Dan wordt zo’n maatregel teruggedraaid, maar de taakstelling blijft staan. Vervolgens moet Defensie die bezuiniging ergens anders oplossen. Zo verschuiven de problemen, het ene gat wordt met het andere gevuld.”

Waarom zag het ministerie van financiën dit niet?

“Omdat het probleem te diep in de organisatie zit. Als je geen geld hebt om je huis te onderhouden en je daarom je rottende dakkapel niet vervangt, heeft de buitenwacht dat niet door.”

Heeft de Tweede Kamer wel een goed beeld van wat er speelt bij Defensie?

“Vier jaar geleden speelde discussie dat de krijgsmacht meer geld wilde. De Kamer zei: prima, maar dan willen we direct resultaat zien. De Rekenkamer heeft toen gewaarschuwd dat dit zo niet werkt. Defensie kampt met zulke achterstanden, dat eerst gaten moeten worden gedicht voordat je resultaten zult zien.”

Eerder deze maand hielden de bevelhebbers in Trouw een vurig pleidooi voor meer investeringen. Is Defensie wel in staat om eventuele extra miljarden goed te besteden, als je dit rapport ziet?

“De eerste vraag is: weten ze wel hoeveel geld er op welke plek nodig is voor achterstallig onderhoud? Gaat het om het overeind houden van de bestaande organisatie of om het voldoen aan de Navo-afspraken? Ze hebben jarenlang moeten roeien met de riemen die ze niet hadden. En al die tijd hebben ze gezegd dat het wel lukte. Dat was de mentaliteit.”

De Rekenkamer hekelt de gebrekkige administratie van Defensie. Is het daar erger dan op andere ministeries?

“Ja, dit hebben we nog nooit op deze manier meegemaakt. Informatie was niet te vinden, overzichten ontbraken. Dit is niet zozeer een Rekenkamer-probleem, het is een Defensie-probleem. Als je wilt weten hoe lang een tank of een fregat meegaat, heb je de achterliggende informatie nodig. Je moet precies weten wat er destijds is besloten en onder welke voorwaarden, anders kun je je werk niet doen. Het is ook een democratisch probleem. De Kamer moet op de hoogte worden gehouden van tekorten, van veranderde inzichten. En wij moeten dat weer kunnen controleren.”

Is de Kamer de afgelopen tien jaar wel volledig geïnformeerd over de mislukte Defensie-bezuinigingen?

“De Kamer verloor na 2011 haar interesse. Vervolgens werden de Kamerleden summier geïnformeerd, zonder dat ze daar alarm over sloegen. Als de Kamer besluit dat Defensie toch helikopters in de lucht moet houden, moet je ook de consequenties willen weten. Wat zijn de gevolgen? Waarop is dan wel bezuinigd? Was het voldoende?”

Waar bent u tijdens het onderzoek vooral van geschrokken?

“Dat de informatie die we zochten niet voorhanden was. Dat is niet alleen relevant voor als je gaat bezuinigen, maar ook voor investeringen. Als je meer vliegtuigen of tanks wilt, neem je een besluit voor de komende 20-30 jaar. Dat betekent dat je alles goed moet documenteren en archiveren. De bevelhebbers die in jullie krant alarm sloegen kunnen alleen dingen verbeteren als ze weten wat hun voorgangers verkeerd deden.”

Wat vond u van de noodkreet van deze commandanten?

“Het komt zeer dichtbij de verhalen die wij al zes jaar vertellen. Het nieuwe is dat nu de krijgsmacht zelf zegt dat de situatie niet langer houdbaar is, terwijl altijd werd gezegd: wij kunnen dit, wij regelen het. Ik had dit geluid graag zes jaar geleden gehoord. Het water staat de generaals al jaren aan de lippen en toch hebben ze steeds meegezwommen. Het goede is dat de kwestie nu wel op scherp wordt gezet.”

Een overzicht van de casussen die de Rekenkamer onderzocht:

1. De gevechtstanks

In april 2011 besluit toenmalig minister van defensie Hans Hillen alle 116 gevechtstanks te verkopen. Dat moet leiden tot een jaarlijkse bezuiniging van 91 miljoen euro. Er worden in 2014 inderdaad honderd tanks verkocht aan Finland, in 2018 draagt Nederland de resterende 16 over aan Duitsland.

Maar tegelijkertijd wil Defensie wel ‘de kennis van het tankoptreden behouden’. Daarom leaset Nederland vanaf 2017 18 tanks van Duitsland. Het ministerie van defensie wil ook 52 nieuwe tanks aanschaffen, zodra er budget is. Over dit laatste voornemen wordt de Kamer niet schriftelijk geïnformeerd, wat wel zou moeten.

De Algemene Rekenkamer heeft uitgerekend dat de beoogde bezuinigingen bij lange na niet zijn gehaald. Het komt door te hoog geraamde exploitatiekosten van de tanks en door de samenwerking met Duitsland, die voor extra uitgaven zorgt.

De Rekenkamer oordeelt vooral hard over het plan voor nieuwe tanks: “Het weer kopen van gevechtstanks kost meer dan 1 miljard euro. Wij concluderen dat dit bijna 8 maal duurder uitvalt dan wanneer de na 2011 door Nederland verkochte tanks waren geüpgraded naar hetzelfde type in plaats van verkocht.”

2 De Cougar-transporthelikopters

Minister Hillen staat in 2011 voor zo’n grote bezuinigingsopgave, dat ook alle 17 Cougar-helikopters verkocht moeten worden. Dit zou zorgen voor een jaarlijkse besparing van ruim 49 miljoen euro, vanaf 2016. Maar er ontstaan leveringsproblemen met de opvolger van de Cougar-helikopter, de maritieme (gevechts)helikopter NH90. In 2018 besluit minister Ank Bijleveld dat de Cougar-helikopters door blijven vliegen, tot 2030. Ze krijgen een nieuwe taak: het vervoeren van de special forces. Ingeboekte bezuinigingen zijn door defensie niet gehaald. Er zijn extra kosten gemaakt voor het opnieuw in gebruik nemen van de helikopters.

De Rekenkamer heeft ontdekt dat het ministerie van defensie destijds de opbrengst van verkoop van de helikopters veel te hoog heeft ingeschat, gelet op de staat waarin het materieel verkeerde. Om ze verkoopbaar te maken waren forse investeringen nodig. Die kwamen er niet. Een deel van het materiaal dat zou worden verkocht, gebruikte Defensie voor reserveonderdelen. Zo werden de helikopters onverkoopbaar. Het zou, volgens de Rekenkamer, ‘nog geen 1/40 opbrengen van wat in 2011 was geraamd’.

3 De mijnenjagers

Nog een bezuinigingsmaatregel uit april 2011: het afstoten van vier van de tien mijnenjagers. De beoogde besparing is 14,4 miljoen per jaar, vanaf 2016. Defensie pakt de schepen in tegen weersinvloeden, in afwachting van een koper, en legt ze aan de kade. Onderhoud wordt niet meer gepleegd. Hierdoor neemt, concludeert de Rekenkamer, ‘de waarde en de verkoopbaarheid snel af’. In 2017 is er nog geen geïnteresseerde partij en besluit de marine om ze uit de verkoop te halen om de reserveonderdelen te kunnen gebruiken. De verkoopwaarde zakt richting nihil.

Twee mijnenjagers worden in 2019 alsnog verkocht. De minister wil dan juist de mijnenjaagcapaciteit weer vergroten, om twee missies gelijktijdig te kunnen uitvoeren. Maar de staat van de schepen is daar te slecht voor. Sinds 2020 leaset de marine een privaat offshore-bevoorradingsschip om de vloot en de inzet uit te breiden.

De bezuinigingen op de mijnenjagers zijn niet gehaald. De ingeboekte verkoopopbrengst van de schepen viel 35 miljoen euro lager uit.

4 De marinierskazerne

De verhuizing van de marinierskazerne van Doorn naar Vlissingen, die uiteindelijk niet door zou gaan, is een opeenstapeling van tegenslagen en missers. In 2011, wanneer het besluit over de verplaatsing naar Zeeland valt, is het idee dat er een structurele bezuiniging van 2,7 miljoen euro mee is gemoeid, en eenmalig nog eens 23 miljoen.

Een groot deel van beschikbare grond in Vlissingen blijkt onbruikbaar, vanwege verontreiniging en archeologische vondsten. Het saneren en de aankoop van nieuwe grond kost de minister veel geld. In 2020 valt het definitieve besluit dat de kazerne toch niet in Zeeland komt. De provincie wordt gecompenseerd met maatregelen die de rijksoverheid 670 miljoen kosten. In 2028 moet de nieuwe kazerne in Nieuw-Milligen gereed zijn.

De Rekenkamer noemt het ‘ontluisterend’ dat door ‘onzorgvuldige besluitvorming, het niet volgen van eigen normen en vanwege deels voorzienbare en vermijdbare meerkosten’ het rijk bijna een miljard euro meer heeft moeten uitgeven aan de verhuizing van de kazerne dan in 2012 aan de Tweede Kamer is gemeld.

De geplande, eenmalige bezuiniging van 23 miljoen is niet gehaald. De projectkosten en bouwvoorbereiding alleen al bedragen 49 miljoen. “De nieuwe marinierskazerne is vele malen duurder dan renovatie van de kazerne in Doorn”, concludeert de Rekenkamer.

Lees ook:

Geef ons geld, zeggen deze topmannen van Defensie: ‘Wij zijn de klaplopers van de Navo’

De top van Defensie vindt dat er fors meer geld bijmoet om de krijgsmacht overeind te houden. Bij wijze van uitzondering treden ze daarom in de openbaarheid.