Moffel de dividendbelasting niet weg in een verzamelwet

Op Prinsjesdag zal het plan om de dividendbelasting af te schaffen in het pak van een wetsvoorstel worden gehesen. Het heeft er alle schijn van dat het kabinet dit plan niet zal onderbrengen in een apart wetsvoorstel, maar onderdeel zal laten uitmaken van het Belastingplan 2019. Hierdoor wordt de vrijheid van de Eerste Kamer om de voorgestelde afschaffing van de dividendbelasting te beoordelen, ernstig gehinderd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel namelijk alleen in zijn geheel aannemen óf verwerpen. Het is alles of niets.

Dit staatsrechtelijke bezwaar tegen verzamelwetten woekert al decennia op het Binnenhof. Het is geen toeval dat dit bezwaar steeds bij het jaarlijkse belastingplan de kop opsteekt.

Van origine is het belastingplan bedoeld voor onderwerpen die betrekking hebben op het budgettaire koopkrachtbeeld van het komende begrotingsjaar. Denk aan tariefsaanpassingen en wijzigingen van fiscale drempel of kortingsbedragen, vrijstellingen en schijflengtes.

Waar is de samenhang?

Tegen het zere been van de Eerste Kamer heeft zich de afgelopen decennia een praktijk gevormd waarbij kabinetten allerlei overige voorstellen op fiscaal terrein het jaarlijkse belastingplan infietsen. Al in de jaren negentig was dit aanleiding voor de Eerste Kamer om in een motie hieraan een halt toe te roepen.

Uiteraard is het niet bedoeling om alle, ook marginale, wijzigingen in aparte wetsvoorstellen op te nemen. Dat zou onwerkbaar zijn. In 2011 is door het toenmalige kabinet wetgevingsbeleid ontwikkeld voor het opstellen van verzamelwetgeving. De crux van dit beleid is dat alléén met elkaar samenhangende onderwerpen in hetzelfde wetsvoorstel worden gestopt, dus wanneer sprake is van inhoudelijke, budgettaire, thematische en/of uitvoeringstechnische samenhang. Het kabinet Rutte III zou de afschaffing van de dividendbelasting zomaar hebben kunnen opgenomen in het Belastingplan 2019 vanwege budgettaire, en zelfs thematische, samenhang met van alles en nog wat.

De afschaffing van de dividendbelasting verdient volgens mij beslist een eigen afweging van de Eerste Kamer en moet daarom in een apart wetsvoorstel worden opgenomen. Het behelst een principiële wijziging van ons belastingstelsel. Een acute budgettaire samenhang die dwingt tot opname in het Belastingplan 2019 ontbreekt aangezien de afschaffing van de dividendbelasting pas is voorzien vanaf 2020. Als de afschaffing onverhoopt door de Eerste Kamer zou worden weggestemd, kan in het Belastingplan 2020 voor het geld simpelweg een alternatieve bestemming worden gevonden binnen de begrotingsregels.

Politiek omstreden

Nog veel belangrijker is dat volgens het bestaande wetgevingsbeleid een onderwerp niet in een verzamelwetsvoorstel thuishoort indien 'bij voorbaat helder is dat dit politiek omstreden is'.

De frustratie van de Eerste Kamer over het ratjetoe aan onderwerpen dat het vorige kabinet bij elkaar had weten te sprokkelen in het Belastingplan 2016, ligt nog vers in het geheugen. CDA-senator Van Rij verwoordde de gevoelens door te spreken over 'een politieke deal tussen regeringspartijen' die 'een serieuze toets van de voorstellen door de Eerste Kamer belemmerde'. Dat is staatsrechtelijk verwerpelijk, aldus Van Rij. De gewenste staatsrechtelijke zuiverheid bleek breed te worden gedeeld. In een eind 2015 met algemene stemmen door de Eerste Kamer aangenomen motie wordt kabinetten opgeroepen eigenstandige voorstellen niet meer samen te voegen in een belastingplan. Saillant detail is dat CDA-senator Hoekstra, thans minister van financiën, de motie als eerste ondertekende. Ik raad hem dan ook aan om zijn eigen oproep te volgen.

Lees ook:

Afschaffing dividendbelasting kent geen goede argumenten

OPINIE | Het kabinet koerst aan op afschaffing van de dividendbelasting. Het enige wat nog rest is de maatregel beter uitleggen aan de kiezers. Waarom is deze goed of slecht? Johan Graafland, hoogleraar Economie, Onderneming en Ethiek aan de Tilburg University, geeft antwoord.