Een overheid die haar rol niet begrijpt, kan geen vertrouwen van mensen verwachten

Overheidsbeleid loopt te vaak vast in de praktijk. De menselijke maat lijkt regelmatig zoek. Een nieuwe bestuurscultuur wordt vaak als oplossing genoemd. Maar die nieuwe bestuurscultuur moet meer betekenen dan dat politici beter met elkaar omgaan of meer naar burgers luisteren. Het gaat erom dat de politiek duidelijk maakt wat burgers mogen en kunnen verwachten van de overheid. Dat moet ze zo betrouwbaar mogelijk doen. Als de overheid niet meer weet waar ze van is, mag ze geen vertrouwen van burgers verwachten en is het dringend noodzakelijk de dieperliggende oorzaken te doorgronden.

Cynisch mensbeeld

Een eerste oorzaak betreft het rationele en soms cynische mensbeeld dat in veel beleid domineert, en de onrealistische aannames die daaruit volgen over de praktijk. Mensen zijn burgers met rechten en plichten, maar worden als calculerende en zelfredzame klanten beschouwd. De focus van beleid en uitvoering ligt vrij snel op het voorkomen dat mensen frauderen of profiteren van publieke voorzieningen. Het leidt de aandacht af van waar beleid voor bedoeld is, zoals het bieden van voorzieningen of een vangnet voor mensen die dat nodig hebben.

Een voorbeeld: onrealistische aannames over zelfredzaamheid zoals het correct kunnen verantwoorden van PGB-gebruik of het bieden van mantelzorg, terwijl onduidelijk is voor welke hulp je wel of niet bij overheidsinstanties kunt aankloppen. In de jeugdzorg zien we jongeren met een stapeling van problemen thuis, op school en met schulden. Zij zijn vaak niet zelfredzaam genoeg om hulp te zoeken. Regels zijn ingewikkeld en wachtlijsten lang. Talloze hulpverleners gaan over stukjes van het probleem, die bij elkaar opgeteld geen oplossing bieden. De overheid schiet tekort en leidt aan ‘tunneldenken’ als zelfredzaamheid wordt overschat waardoor mensen met een grote roep om hulp het nakijken hebben.

Gevoel van oneerlijkheid

Een tweede oorzaak is dat de overheid te weinig inzicht heeft in hoe het met mensen gaat, en hoe beleid voor hen uitpakt. Zo leidde het sociaal leenstelsel tot een eerlijkheidsparadox: de overheid wilde de ongelijkheid tussen jongeren bestrijden door hen meer studieschuld te laten betalen vanwege perspectief op een goed betaalde baan, maar het leidde tot het tegenovergestelde. Het opbouwen van schulden leidt tot ongelijkheid tussen jongeren en een groot gevoel van oneerlijkheid. Leenangst, onzekerheid over toekomstig werk en de gevolgen van schulden voor het kopen van een huis hadden zwaarder gewogen moeten worden.

Een derde oorzaak is dat inzichten vaak wel op tafel liggen, maar worden weggeredeneerd of weggewuifd. Een politiek compromis is soms zo heilig dat alternatieven niet ter tafel komen of er vanaf vallen. Dat is selectief shoppen in beschikbare kennis. Beleid heroverwegen vergt tijd die er vaak niet is. Bij de invoering van de Participatiewet kwamen tussentijds inzichten ter tafel die erop wezen dat mensen met een arbeidsbeperking niet meer maar minder aan het werk kwamen, tegen slechtere arbeidsvoorwaarden. Het is onbegrijpelijk en een gemiste kans dat dit niet sneller tot heroverweging van het beleid leidde. De redenering dat er veel goed gaat en dat uitvoerders moeten wennen aan nieuwe werkwijzen, doet mensen in een kwetsbare positie tekort.

Weinig ruimte voor reflectie

Kortetermijndenken is een vierde oorzaak. Dat de volksgezondheid beschermd moet worden in de coronacrisis is helder, maar langetermijneffecten zoals sociaal isolement of psychische problemen door dreigend inkomensverlies wegen ook zwaar. De donkere wolk van de media en Kamervragen maakt dat de overheid lastig loskomt van de korte termijn focus en de crisismodus. Gevolg: weinig ruimte voor reflectie en bijstelling van beleid, en een selectieve weging van alle rechten, plichten en vrijheden van mensen.

Het is de opdracht van de overheid om het algemeen belang te definiëren, nadat ze alle belangen gewogen heeft. In een zogenaamd ‘sociaal contract’ moeten burgers vertrouwen in overheidshandelen kunnen hebben en houden, bijvoorbeeld bij sociale bescherming van mensen in kwetsbare posities. Overheidshandelen moet daaraan getoetst worden. Burgers mogen een eerlijke en rechtvaardige overheid verwachten.

Afbrokkelend vertrouwen

Daarvoor moet als uitgangspunt worden genomen hoe het echt met mensen gaat. Dat loopt niet langs beleidskokers van de overheid. Er is visie op mens en maatschappij voor nodig, om naar alle belangen te kijken en daarbij het korte- aan het langetermijnbeleid te verbinden. Anders blijven beleidsdossiers los zand met grote kans dat de ene beslissing niet bij de andere past, met uitvoeringsproblemen en afbrokkelend vertrouwen tot gevolg.

Vervolgens moet beschikbare kennis serieus genomen worden. Er is reëel tijd nodig om te kijken of feiten rond een probleem gekend en gedeeld worden, en ruimte om ervan te leren. Dat is het ambtelijk vakmanschap dat voor draagvlak in de uitvoering cruciaal is. Een stevigere positionering van onafhankelijk advies van instanties, zoals de Nationale Ombudsman, helpt.

De staat kan niet alles

Tenslotte moeten rollen helder zijn. Durf verantwoordelijkheid te delen met burgers, bedrijven, gemeenten en professionals. Heb scherp of burgers zelfredzaam kunnen zijn. Beschouw bedrijven als onmisbaar om onze samenleving mee vorm te geven. Zie gemeenten niet enkel als uitvoeringsorgaan en zorg voor voldoende geld en armslag, zodat problemen echt opgelost kunnen worden. De staat hoeft en kan niet alles oppakken, maar wat ze doet moet volgens de regels van de democratische rechtsorde en codes van goed bestuur, en veel meer in samenspraak.

Het is een ongemakkelijke waarheid, die politieke roep om nieuwe bestuurscultuur. Als de overheid haar rol niet begrijpt, kan ze geen vertrouwen van burgers verwachten. Sociale bescherming gaat niet over kleine lettertjes in een koopcontract, maar over mensenrechten en grondrechten. Het is de kern van ons sociaal contract, waarbinnen overheidsbeleid problemen van en met burgers oplost. Mensen bepalen vervolgens zelf wel of ze de overheid vertrouwen. Dat is mijn dringende advies voor de nieuwe bestuurscultuur.

Dit is een verkorte versie van de onlangs uitgesproken Van Slingelandtlezing voor de Vereniging voor Bestuurskunde.

Lees ook:

De toeslagenouder krijgt geen enkel perspectief. ‘Het kan een jaar duren. Of nog veel langer’

De overheid vervalt in oude fouten, ziet de Nationale Ombudsman. Het systeem dat de toeslagenouders in de ellende heeft gestort, moet nu de oplossing bieden. ‘Dat kan niet, dat werkt niet.’

De Wet Open Overheid is eindelijk aangenomen, komt de nieuwe bestuurscultuur ook een stapje dichterbij?

De Wet Open Overheid, die voor meer politieke transparantie moet zorgen, is aangenomen in de Eerste Kamer. Een mijlpaal, zeggen de initiatiefnemers. Maar de oude, gesloten bestuurscultuur is er niet direct door veranderd.