OpinieAmbtenaren

De toeslagenaffaire bij de Belastingdienst is het actuele voorbeeld van een oud probleem

Meer kwaliteit en betere bescherming zijn nodig bij organisaties als de Belastingdienst. Dat stellen bestuurskundig ingenieur Harry van de Loo, emeritus-hoogleraar bedrijfskunde Ben Dankbaar en Sjoerd Romme, hoogleraar Entrepreneurship & Innovation aan de TU Eindhoven.

De toeslagenaffaire bij de Belastingdienst is het actuele voorbeeld van een oud probleem: de macht van ambtenaren. Staatssecretaris Snel (vorig jaar afgetreden) bleek onvolledig geïnformeerd te zijn door zijn medewerkers op het departement. Het mocht niet baten. Mede als gevolg van de grote maatschappelijke aandacht voor de toeslagenaffaire, start het OM nu een stafrechtelijk onderzoek naar het ambtelijk handelen binnen de Belastingdienst.

De spanning tussen gekozen bestuurders en benoemde ambtenaren bestaat al heel lang. Dit is de belangrijkste reden waarom bij wet is besloten om sinds begin dit jaar de meeste ambtenaren een privaatrechtelijk arbeidscontract te geven en de eenzijdige publiekrechtelijke benoeming af te schaffen. Ambtenaren hadden een speciale status omdat van hen bijzondere integriteit en loyaliteit verlangd wordt tegenover de politiek gekozen bestuurders. Dat verwachten we nog steeds van de werknemers van de overheid, maar de wetgever vond een speciale status daarvoor niet meer nodig. De toeslagenaffaire heeft nog eens duidelijk gemaakt dat integriteit onder de oude ambtenarenwet ook niet vanzelfsprekend was. Niet zozeer de rechtspositie zorgt voor integer handelen, maar de manier waarop informatie-uitwisseling is georganiseerd en (juridisch) geregeld.

Twee richtingen

Met de veranderde rechtspositie is het probleem van de controle op integer handelen van ambtenaren dus geenszins opgelost. Daar komt nog bij dat de controle op integriteit in twee richtingen gaat. In de eerste plaats kan de ‘politieke baas’ of een leidinggevende de medewerker iets opdragen dat binnen bestaande wetten, regels en andere collectieve afspraken past. Dan moet deze ‘gewoon’ doen wat hem is opgedragen. De medewerker is dan in de eerste plaats werknemer, die zijn werk volgens de regels uitvoert. Gehoorzaamheid is dan integer.

In de tweede plaats kan de ‘politieke baas’ of een leidinggevende een medewerker iets opdragen dat tegen bestaande wetten, regels en andere collectieve afspraken ingaat. Op dat moment is ongehoorzaamheid integer! Deze ongehoorzaamheid van de medewerker heeft een duidelijke staatsrechtelijke functie: deze persoon is in de eerste plaats een ambtenaar die het staatsbelang beschermt. Er is een regeling opgetuigd, waardoor klokkenluiders bij wet beschermd zouden moeten zijn. In de praktijk komt van deze bescherming niet veel terecht. De meeste medewerkers kiezen er derhalve voor om misstanden niet aan te kaarten. Daarmee staat de rol van de ambtenaar als hoeder van het publieke belang zwaar onder druk. Hier ligt een grote uitdaging.

Er ligt echter nog een tweede, wellicht grotere uitdaging. Onder de huidige regelgeving toetsen ambtenaren veelal zélf of ze hun werk binnen bestaande wet- en regelgeving uitvoeren. Bovendien voeren ze niet alleen wetten uit, ze stellen ook zelf (aanvullende) regels op, die ze aan burgers en ondernemingen opleggen. Dit gebeurt zo vaak dat de ‘politieke bazen’ dit allemaal niet kunnen controleren.

Het gaat vaak mis

Het gaat goed zolang er binnen de kaders van bestaande wet- en regelgeving wordt gewerkt. Helaas gaat het vaak ook mis. Een ambtenaar die een wettekst opstelt waarmee het kabinet de verkeersboetes kan verhogen, geeft een advies dat het kabinet al dan niet kan opvolgen. Maar een ambtenaar die, buiten het politieke bestuur om, bepaalt dat er 9 euro administratiekosten bij elke verkeersboete moet worden opgeteld, handelt buiten zijn mandaat. Indien het kabinet niet ingrijpt, zoals het geval was in dit voorbeeld, dan accepteert men feitelijk de ‘machtsgreep’ van de ambtenaar.

Het democratisch gezag kon hier, vanwege de zichtbaarheid van deze machtsgreep, nog relatief gemakkelijk ingrijpen. Maar er zijn tal van voorbeelden van minder overzichtelijke situaties. Denk aan het ongeautoriseerd gebruik van gezichtsherkenningssoftware door de politie; ongeautoriseerd gebruik van algoritmen door sociale diensten om uitkeringsfraude te achterhalen en het aanleggen van lijsten van mogelijke fraudeurs bij de Belastingdienst. De staatsrechtelijke regels bewerkstelligen dat de falende (niet-integere) ambtenaar blijft zitten terwijl de ‘onschuldige’ bestuurder veelal moet opstappen. Dat zorgt ervoor dat bestuurders vaak helemaal niet willen weten of hun medewerkers iets fout doen. Dat wordt ‘rationele onwetendheid’ genoemd. De bestuurder dekt dan liever de fouten toe dan dat hij medewerkers controleert en corrigeert.

Spelregels

Als de wetgever de kwaliteit en de integriteit van zijn ambtelijke organisaties wil verhogen én het ambtelijk apparaat beschermen tegen politieke willekeur, dan zal hij nieuwe spelregels voor de ambtelijke organisatie moeten ontwikkelen. Deze spelregels moeten erop gericht zijn beide vormen van integriteit te garanderen. Dat wil zeggen dat er regelgeving komt voor alle ‘ambtelijke medewerkers’, die verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor hun werk, én regelgeving voor ‘echte’ ambtenaren die optreden als bewakers van de integriteit en het staatsbelang.

De spelregels voor de medewerkers moeten gericht zijn op transparantie van het handelen van elke individuele medewerker. Deze transparantie wordt bereikt door dit handelen onafhankelijk van de betrokkenen te registreren, te controleren en te bewaken. In onze optiek zouden er dan in elke ambtelijke organisatie drie personen met de status van ‘echte’ambtenaar overblijven: de drie hoofden die verantwoordelijk zijn voor registratie, controle en bewaking/beoordeling. Hun ambtelijke ­status moet hen en hun medewerkers beschermen tegen politieke willekeur.

Software en reglementen voor onafhankelijke registratie, controle en bewaking zijn beschikbaar, maar niet voorgeschreven. Onder het motto ‘autonomie op het werk’ verzetten medewerkers zich hiertegen. Door onvoldoende individuele registratie van werkzaamheden zal het strafrechtelijk onderzoek bij de Belastingdienst dan ook weinig opleveren. Transparantie van ambtelijke organisaties zal er alleen komen, als de wetgever dat eist.

Lees ook:

Extern onderzoek naar misstanden in de top van de Belastingdienst

Er komt toch een extern onderzoek naar hoge ambtenaren van de Belastingdienst vanwege het niet aanpakken van misstanden. 

Van Huffelen moet nog bergen puin ruimen in toeslagenaffaire

Ouders die zwaar de dupe zijn van de toeslagenaffaire moeten sneller en ruimer compensatie krijgen. Dat het staatssecretaris Alexandra van Huffelen van financiën tot in 2021 kost om alle onrecht recht te zetten, vindt de Tweede Kamer veel te lang duren. 

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden