EssayBauke Koekkoek

De meeste systemen deugen niet (zíj zijn koning, niet u)

null Beeld Colourbox
Beeld Colourbox

De schrijnende toeslagenaffaire staat niet op zich. Er zijn hardnekkige mechanismen die de publieke sector vleugellam maken, schrijft Bauke Koekkoek. En elke extra zak geld versterkt die mechanismen alleen maar. 

Anno 2020 is het marktdenken uit, deugen de meeste mensen (zo niet alle) en geloven we weer in een grote, beschermende overheid. De coronacrisis heeft aangetoond dat ziekenhuizen en publieke gezondheidsdiensten ‘neoliberaal kapot zijn bezuinigd’, dus is het tijd om de publieke sector te reanimeren om dergelijk onheil in de toekomst af te wenden.

Maar ondertussen staat de Belastingdienst in het parlementaire beklaagdenbankje. En de decentralisatie van zorg en de begeleiding van de landelijke overheid naar gemeenten is kritisch geëvalueerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau – en door professionals – en daarop snel tot nu echt officieel mislukt verklaard.

Onvrede over de kwaliteit van semi-overheidsdiensten is er al heel lang; is het nou wel verstandig om zoveel te verwachten van de systemen waarover we al decennia klagen?

null Beeld

Bauke Koekkoek (1973) is crisisdienstverpleegkundige en lector onbegrepen gedrag & samenleving aan de Hogeschool Arnhem Nijmegen en de Politieacademie.

Nee, natuurlijk is dat niet verstandig. Ik werk al lang in de zorg en een deel van mijn werkzame leven heb ik in de onderwijs- en veiligheidssector gewerkt, doorgaans met enthousiasme en plezier. In schril contrast daarmee staat de hoeveelheid tijd en energie die ik kwijt ben aan een aantal hardnekkige mechanismen die de publieke sector vleugellam maken. Iedere extra zak met geld en iedere schaalvergroting versterkt die mechanismen alleen maar. Het kan daarom geen kwaad eerst nog even goed na te denken.

Op de publieke sector wordt niet bezuinigd

De feiten: op de publieke sector wordt in Nederland niet bezuinigd – die groeide in een periode van bijna twintig jaar met 66 procent (gecorrigeerd voor inflatie), zo liet het SCP in 2018 zien. De enige publieke voorzieningen die erop achteruit gingen waren de publieke omroep, de sociale zekerheid en het UWV, diensten waar opvallend vaak over gezegd wordt dat er juist te veel geld naartoe gaat.

De gezondheidszorg is de grootste slokop: elk jaar besteden we per Nederlander meer euro’s en een groter deel van ons nationaal inkomen aan zorg. Weliswaar verdwijnen er her en der teams en afdelingen, maar daarvoor komen er op andere plekken meer terug. Onderwijs en politie krijgen er veel minder bij en dat voelt in ons land al snel als een bezuiniging. Toch is het geld het probleem niet: in deze coronacrisis worden miljarden uitgedeeld, maar lukt het semi-overheidsdiensten nog steeds niet om te leveren wat van ze verwacht wordt.

Dat was de afgelopen decennia nooit anders. Sinds de publieke sector vanaf eind jaren zestig sterk is gaan groeien, worstelt hij met hoge verwachtingen. Uitkeringen moesten een einde maken aan armoede, onderwijs zou iedereen uit onwetendheid naar een topbaan tillen, zorg zou iedereen beter maken en de welzijnssector iedereen gelukkig. Tenminste dat was het idee.

Toen dat allemaal niet goed lukte, maar de kosten wel bleven oplopen, ontstond in de jaren tachtig en negentig het idee dat de publieke sector beter zou presteren als hij de vrije markt op ging. Deze stap, nu steevast geduid als neoliberaal denken of marktwerking, moest het hardnekkige probleem oplossen dat de publieke sector niet leverde.

Ondertussen kunnen we concluderen dat de markt voor een paar publieke diensten redelijk tot goed werkt en voor een aantal matig tot slecht. Niet alles is een tastbaar ‘product’ of een zakelijke ‘dienst’. De markt is dus niet de oplossing, maar ook zeker niet het probleem, zoals nu vaak wordt gesuggereerd.

De reflex van meer geld en meer professionals werkt niet

Het echte probleem was en is dat de publieke sector niet doet wat we hopen. Onze nationale reflex van meer geld en meer professionals, die ook bij in de hoogtijdagen van de marktwerking doordraaide, werkt al jaren niet. En nu komt er een oude reflex bij: de sterke overheid die landelijk regie neemt, dwingende wetgeving oplegt en versnippering een halt toeroept. Terug naar de tijd van voor de grote crisis van de jaren tachtig.

Beide oplossingen zijn meer van hetzelfde en vooral eenzijdig: niet de verwachtingen van burgers moeten omlaag, maar de prestaties van de publieke sector moeten omhoog. Ondertussen zucht en kreunt diezelfde sector onder het impliciete sociaal contract dat grofweg als volgt luidt: het probleem van de burger wordt opgelost door een professional en betaald door de overheid. De onderliggende aannames zijn dat altijd precies duidelijk is wat er moet gebeuren, iedereen vlekkeloos samenwerkt, niemand fouten maakt en er geen geld wordt verspild.

Zo’n contract is niet na te leven door zorg, politie, justitie, Belastingdienst of welke andere publieke dienst dan ook. Sommige problemen zijn niet oplosbaar. En de meeste systemen deugen helemaal niet. Ondanks dat de medewerkers vaak wel deugen gaat in de samenwerking en in de dynamiek van het grote systeem van alles fout.

Ik noem drie dingen die in het oog springen en doe daarna suggesties over wat er anders kan.

Klant? Neoliberaal marktdenken!

Ten eerste: het systeem is koning. Hét probleem van de grote semi-overheidsorganisatie is dat het (gelijkwaardige) contact met de klant vaak beperkt is. Publieke professionals hebben weerstand tegen het woord ‘klant’ – want neoliberaal marktdenken! – maar die term helpt wel om in het oog te houden voor wie de organisatie ook alweer bedoeld is. In theorie zijn systemen er voor de burger, maar in werkelijkheid zijn ze vooral bezig met zichzelf. De gemiddelde publieke organisatie verkeert permanent in reorganisatie: het personeel ontgaat vaak de noodzaak, de klant wordt niets gevraagd. Achter de schermen worden om onduidelijke redenen afdelingen verplaatst, teams uit elkaar getrokken en nieuwe huisstijlen ‘uitgerold’ – aan de balie mag de klant al blij zijn als de dienstverlening er niet slechter op wordt.

null Beeld Colourbox
Beeld Colourbox

Op een vrije markt zou die klant gelijk zijn opgestapt, maar de semi-overheid is vaak (lokaal) monopolist. De burger heeft dus geen macht om het systeem een andere kant op te dwingen.

Ten tweede: group think. Wie in een groot systeem werkt, merkt al snel dat het de bedoeling is dat alle neuzen dezelfde kant op staan. Dingen gaan zoals ze altijd al gaan, of er nu gereorganiseerd wordt of niet. Over wat niet goed werkt, meestal de ICT en bereikbaarheid voor burgers, wordt hoofdschuddend gezucht, om daarna over te gaan tot de orde van de dag.

Wie zich afvraagt waarom hele organisatieonderdelen het moeten doen met bedrijfsvoeringcijfers van minimaal drie maanden geleden, wordt meewarig aangekeken. Vaak wordt daarbij, in een soort collectieve machteloosheid, verwezen naar externe oorzaken: een niet-functionerend ander systeem, dwingende wetgeving, ontbrekend geld of te weinig tijd. Daar valt allemaal niets aan te doen, is de boodschap, en als je het wel probeert is het je eigen schuld als je een burnout krijgt.

Ten derde: incompetentie. Het is niet aardig om te zeggen maar mensen die snel vooruit willen en kunnen, werken meestal niet bij een publieke dienst. In een groot systeem is het makkelijker om weg te duiken achter ‘werkdruk’, die te hoog zou zijn maar zelden objectief wordt vastgesteld. Of achter nog plaats te vinden ‘afstemming’, resulterend in Poolse landdagen waar nooit iemand een beslissing neemt. Of achter ‘complexiteit’, het logische gevolg van de ingewikkeldheid van veel systemen en de beperkte focus op de klant.

De complexiteit van de organisatie gaat de competentie van de medewerker vaak te boven en die zoekt zijn of haar heil dan in zoveel mogelijk overleggen en zo min mogelijk besluiten nemen.

Het systeem kan heel veel aan de klant hebben

Het kan anders: er zijn organisaties die klantvriendelijker, innovatiever en effectiever zijn. Het zijn er niet zo veel dus eenvoudig is het blijkbaar niet, en er is zeker geen one size fits all-oplossing voor alle systemen. Maar er zijn wel wat generieke dingen die helpen.

De ‘leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’-slogan van de Belastingdienst, die op dit moment wat cynisch klinkt, raakt precies de kern. Het zou erg leuk zijn als de klant koning was, maar bij veel overheidsdiensten kan dat helemaal niet. Er is geen directe zakelijke relatie tussen een betalende klant en een presterende dienst; de sociale dienst werkt zelfs precies andersom.

Wat wel kan is de dienstverlening verbeteren, het makkelijker maken, en daarbij kan het systeem heel veel aan de klant hebben. Wanneer burgers actief mogen evalueren en meedenken, komt dat de dienstverlening zeer ten goede. Voor sommige publieke organisaties, zoals scholen en zorginstellingen, geldt dat ze altijd betere relaties met burgers hebben wanneer ze kleinschalig, toegankelijk en persoonlijk zijn. Organisaties die hun klant serieus nemen en dichtbij houden, doen het gewoon beter.

Er ligt een voorstel om de Nederlandse spoedeisende zorg te concentreren in minder ziekenhuizen. Het verzet daartegen is terecht groot, want daarmee verliezen veel burgers hun nabije en vertrouwde spoedeisende hulp. En te voorspellen valt dat de besparingen tegen zullen vallen.

Niet alleen de klant moet mee mogen doen, ook intern is weerwoord nodig: tegenspraak helpt om niet in vanzelfsprekendheid te verzanden en ruimte te maken voor discussie en groei. Het kost veel managers en bestuurders moeite om medewerkers met een afwijkende mening of perspectief als helpend te zien.

In de reconstructies van publieke-diensten-drama’s is vaak (achteraf!) te horen dat er geen ruimte was voor afwijkende geluiden. Die ruimte kan niet alleen door ‘boven’ worden geboden, medewerkers moeten die ook zelf nemen en collega’s moeten willen luisteren. Een cultuur van hoor, wederhoor en transparantie is dus nodig; lang leve de klokkenluider die naar de baas kan in plaats van naar de pers.

Competente mensen, die willen best bij overheidsdiensten werken, maar ze houden het er vaak niet vol, omdat ze doelen niet bereiken. Ze beginnen voor zichzelf of stappen over naar het bedrijfsleven. Mensen moeten zich mogen onderscheiden en uitblinken hoort beloond en niet bestraft te worden. In een bedrijf kan de verkoper van de maand makkelijk worden aangewezen: een blik op de omzet is genoeg.

Bij de semioverheid vraagt talentherkenning om een andere, maar even scherpe blik. Nog altijd kunnen excellente zorgprofessionals maar moeilijk doorgroeien en dus worden ze vaak manager, wat dan een heel ander vak blijkt, waar ze vaak niet zo goed in zijn.

Het mooie is: het kost geen geld

Het mooie is: de hier genoemde oplossingen kosten helemaal geen geld. Ze vragen wel om een andere houding, eentje die lijkt op die waarmee succesvolle bedrijven graag pronken: gerichtheid op klanttevredenheid, op interne dialoog en op oog voor talent. In de private sector worden zulke bedrijven beloond met goede medewerkers, veel klanten en een hoge omzet.

Vanuit dat perspectief was marktwerking dus een heel goed idee, alleen pakt die in de publieke sector niet altijd uit zoals gehoopt, al was het maar omdat daar veel minder duidelijk is wat succes is.

De vraag is niet zozeer of de publieke sector beter kan, maar hoe die daartoe te bewegen is. Zomaar meer geld en meer centralisatie? Werkt niet. Minder geld en decentralisatie? Werkt ook niet. Klanttevredenheid? Lastig, want sommige dingen zijn misschien ‘wel makkelijker, maar niet leuker’ te maken. Maar toch: het sociaal contract mag dan aan de ene kant te dwingend zijn, aan de andere kant hebben burgers ook recht op een aantal zaken. Die zijn niet makkelijk te regelen maar toch ook geen rocket science.

De publieke sector staat al langer, maar zeker na de coronacrisis, voor een grote paradox: de verwachtingen van burgers temperen en de verwachtingen van zichzelf verhogen.

Lees ook:

Dat het neoliberalisme stervende is, hebben we wel vaker gehoord

‘Het jaar 2020 zal de geschiedenisboeken ingaan als het einde van het neoliberalisme’, sprak minister en CDA-leider Hugo de Jonge zondag in de Abel Herzberglezing. Zal dat inderdaad het geval zijn? En zo ja, wat betekent dat voor de toekomst?

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden