De Eerste Kamer is een tandeloze bulldog

Het is maar één keer, in 1860, voorgekomen dat de Eerste Kamer een kabinet echt wegstemde. Toch doen onze nationale politici het bij verkiezingen voor de Provinciale Staten telkens weer voorkomen alsof dit huis over politiek leven en dood beschikt. De Statenleden kiezen straks de Eerste Kamer, dus pas op, is de boodschap waarmee zij de schaamteloze kaping van de provinciale verkiezingen rechtvaardigen.

De waarschuwing wordt kracht bijgezet met het argument dat de Eerste Kamer steeds politieker wordt. Dat zou het geval zijn sinds de kabinetten-Rutte er niet over een meerderheid beschikken en dus voor elke ontbrekende stem moeten vechten. Maar zo is het niet.

Hier geeft de ‘wet van Noten’ inzicht. Han Noten was PvdA-senator van 2003 tot 2013. Op grond van zijn ervaringen ontdekte hij deze wetmatigheid: fracties in de Eerste Kamer stemmen zelden anders dan hun politieke vrienden in de Tweede Kamer. Als een kabinet zich wil verzekeren van voldoende steun in de senaat, moet het dus met een of meer oppositiepartijen in de Tweede Kamer zaken doen.

SGP dicht bij de regeermacht

Dat is precies wat er onder de kabinetten-Rutte is gebeurd. Zijn eerste kabinet, steunend op VVD, CDA en PVV, kwam in 2011 één senaatszetel tekort voor een meerderheid. Wie nodigde Rutte toen uit op de achterbank van zijn auto? Niet het enige SGP-Kamerlid in de Eerste Kamer, de pijproker Holdijk, maar de SGP-fractievoorzitter in de Tweede Kamer, Van der Staaij, die daarmee met zijn partij dichter dan ooit bij de regeermacht kwam.

De minderheidspositie van Rutte II in de senaat was met de dertig zetels van de coalitiepartijen VVD en PvdA nog zwakker. De premier deed in die periode zaken met de fractieleiders van D66, SGP en ChristenUnie in de Tweede Kamer, waarmee hij zich in de senaat opnieuw verzekerde van de helft der stemmen plus één. Als machtspoliticus moet je kunnen tellen en Rutte kan dat.

De Eerste Kamer is op het papier van ons staatsrecht net zo machtig als de Tweede Kamer. Zij beschikt immers ook over het vetorecht. Maar in de praktijk is zij, door de werking van de wet van Noten, doorgaans een politiek verlengstuk van de Tweede Kamer, de laatste jaren wat opzichtiger dan voorheen. Dus wel politieker, maar niet vanuit eigen kracht of verdiensten die voortkomen uit de aard van haar rol.

Welbeschouwd ondergraaft zij haar bestaansrecht als Kamer van reflectie, die in de luwte scherp oordeelt over de rechtmatigheid en rechtvaardigheid van wetten. Het gezag dat zij daarmee zou kunnen verwerven, offert zij op aan schijnbare politieke macht. Dat is jammer voor de natie, want een finale toets of wetten deugen is, zoals het toeslagenschandaal heeft laten zien, allesbehalve overbodig.

Terughoudend met vetorecht

De conventie was altijd dat de Eerste Kamer zich inhield met het inzetten van het vetorecht. De ratio hiervan was dat haar democratische legitimatie zwakker is dan die van de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer. Nu is veel zichtbaarder geworden dat de senaat wat de Britten noemen een ‘toothless bulldog’ is, aangelijnd en wel.

De Eerste Kamer draagt hooguit marginaal bij aan een gezonde scheiding tussen gezag en macht. De macht van het getal weegt in Den Haag domweg zwaarder dan de macht van het gezag. Die tendens zie je over de hele lijn, van ambtenarij tot koning. Zij is te verklaren vanuit de fragmentatie van het krachtenveld, die het lastiger maakt regeermacht te ontwikkelen.

De ontwikkeling is niettemin riskant, omdat elke tegenmacht al snel als hinderlijk wordt ervaren. De liberale Broekers-Knol, die achttien jaar senator was en in de voorzittersstoel vervaarlijk gromde, erkende naderhand dat zij onder de immense politieke druk vanuit het kabinet meer dan eens de tandeloze bulldog was. Ze had wetten goedgekeurd, waarvan ze wist dat ze niet deugden. Maar ja, erkende ze vier jaar terug in het NRC, ze wilde uiteindelijk geen donquichot zijn.

Gezag is onvoldoende

De paradoxale conclusie is dat naarmate de Eerste Kamer politieker wordt, zij alleen maar sterker haar overbodigheid bewijst. Zij kan alleen een nuttige rol spelen in ons bestel als zij de ruimte heeft zich op te werpen als waker over de rechten en vrijheden van burgers. Maar dan nog is de vraag of gezag alleen voldoende is om de politiek gedreven beleidsmachine te weerstaan. In een machtsomgeving is dat een illusie.

Als straks de rechter de bevoegdheid krijgt wetten te toetsen aan de Grondwet, is er eigenlijk geen goede reden meer de Eerste Kamer te handhaven. Het is ook veel beter het hoeden van de rechtsstaat in laatste instantie aan de onafhankelijke rechter toe te vertrouwen. Gezag en macht lopen in dat geval niet door elkaar met alle vertroebeling en onwaarachtigheid in verkiezingstijd van dien.

En dan, als nationale politici verkiezingen kapen, kun je het de kiezers niet kwalijk nemen dat zij op politieke struikrovers stemmen.