Analyse

Wie steekt als eerste z'n nek uit?

Vice-president van de Raad van State Piet-Hein Donner.Beeld ANP

Een kabinetsformatie zonder dat de koningin als onafhankelijke 'procesbewaker' daarin een rol speelt wordt nog een hele toer, zeggen de sceptici. Ze vrezen de formatie-nieuwe-stijl, die na de komende Tweede Kamerverkiezingen van 12 september moet beginnen. De grootste zwartkijkers voorspellen zelfs dat de komende onderhandelingen over de vorming van een nieuw kabinet een rommeltje worden, nu de koningin zich er niet meer mee hoeft te bemoeien.

Onzin, menen de voorstanders in het parlement, die afgelopen voorjaar de kogel door de kerk joegen en in het reglement van de Tweede Kamer wisten vast te leggen dat voortaan niet de koningin, maar de nieuw gekozen volksvertegenwoordigers zelf alle verantwoordelijkheid nemen voor de voortgang van de kabinetsformatie. Alleen VVD, CDA, ChristenUnie en SGP stemden daar tegen.

Voorstanders
De voorstanders van de vernieuwing zeggen: Kijk naar de provincies en gemeenten. Daar lukt het ook om eens in de vier jaar na verkiezingen een nieuw dagelijks bestuur uit te onderhandelen zonder tussenkomst van een majesteit. De leider van de partij die als grootste uit de stembus is gekomen roept in de provincies en de gemeenten andere partijen om tafel, waarmee hij de onderhandelingen wil beginnen. Mislukken die eerste besprekingen, dan komt er een volgende ronde op zoek naar een andere mogelijke coalitie. Eventueel wordt een bemiddelaar van buiten aangesteld. Hoe dan ook doen deze gekozen lokale volksvertegenwoordigers het gewoon allemaal zelf.

Kan zo'n systeem niet werken bij de vorming van een nieuw kabinet? Dreigt dan opeens chaos op het Binnenhof? Moeten de partijen in Den Haag straks in arren moede alsnog een beroep doen op de regie vanuit het paleis van Beatrix, wanneer ze na vele weken talmen en manoeuvreren er alsnog niet samen uitkomen? "De Kamer is geen knip voor de neus waard als ze straks met hangende pootjes terug moet keren bij de koningin", meent D66'er Gerard Schouw, een van de aanstichters van de nieuwe formatieprocedure.

Prettig voorspelbaar
Hoe de kabinetsformatie altijd ging: zodra het juichen en wenen van winnaars en verliezers was verstomd, verliepen de eerste dagen na de uitslagenavond altijd prettig voorspelbaar. De koningin riep allereerst haar belangrijkste adviseurs naar het paleis om een beeld te krijgen van de nieuwe politieke situatie. Eerst de voorzitters van Eerste- en Tweede Kamer, daarna de vicevoorzitter van de Raad van State, de positie die Herman Tjeenk Willink nu heeft overgedragen aan Piet Hein Donner. Vervolgens consulteerde zij alle leiders van de gekozen partijen, die haar voorzagen van hun adviezen over de richting van de eerste formatieronde: bijvoorbeeld centrum-rechts of centrum-links.

Met al die adviezen op zak benoemde de koningin in alle redelijkheid een informateur die verkennende gesprekken ging voeren met mogelijke coalitiepartners. Werden die onderhandelaars het in grote lijnen eens, dan benoemde de koningin na een paar weken de formateur. Meestal de voor de hand liggende nieuwe minister-president, die zijn kabinet verder in elkaar moest spijkeren. Wanneer de onderhandelingen spaak liepen, begon de koningin weer van voren af aan. Nieuwe adviezen bij de partijleiders inwinnen, een andere informateur of voorverkenner benoemen, enzovoorts.

Uitslag onder de loep
Hoe zal dat dit keer gaan? Volgens de nieuwe regels komt er na de verkiezingen een debat in de aantredende Tweede Kamer. Daarin moeten de partijen de uitslag en de ontstane politieke situatie met elkaar onder de loep nemen en (in meerderheid) vaststellen wie als informateur gaat beginnen aan onderhandelingen tussen welke voor de hand liggende coalitiepartners.

Die mening over de richting van de formatieonderhandelingen en de gewenste informateur moet de meerderheid in de Tweede Kamer uitspreken in twee moties. Die Kameruitspraken zijn vergelijkbaar met de opdrachten die de koningin gewoon was te verstrekken om de formatie op gang te brengen.

Op het eerste gezicht lijkt dat allemaal niet zo moeilijk. De ervaring is echter dat partijen in de eerste fase van een formatie meestal de kaarten tegen de borst houden. Bijvoorbeeld omdat het politieke beeld onduidelijk is, omdat een paar partijen van links tot rechts ongeveer even groot zijn geworden. Partijen wachten vaak af, in de hoop na wekenlange zigzag-onderhandelingen en mislukte formatiepogingen uiteindelijk aan te schuiven in de coalitie die zij ideaal achten.

Week vertraging
Het nu zo belangrijke Kamerdebat waarin de formatie moet worden afgetrapt kan niet eerder worden gehouden dan ruim een week na de verkiezingen. Pas op 20 september is het nieuwe parlement geïnstalleerd, omdat eerst de volledige formele uitslag van de Kiesraad moet worden afgewacht, inclusief voorkeurstemmen. Dat betekent dat het formatie-proces niet op gang kan komen in de eerste dagen na de stembusdatum van 12 september. Een week vertraging, terwijl de koningin dan al aan de slag zou kunnen gaan, mopperen de tegenstanders van de vernieuwing, zoals Mark Rutte.

Maar in die stille week voordat de nieuwe Kamer aantreedt, kunnen de politici wel degelijk de hand aan de ploeg slaan zonder koningin, als ze daar trek in hebben. In de aanloop naar het cruciale formatiedebat van 20 september kan de leider van de grootste partij de regie nemen om te voorkomen dat dit Kamerdebat in verwardheid vastloopt. Hij kan alvast voorzichtig onderzoeken of er een meerderheid te vinden is voor een motie (desnoods vaag geformuleerd) waarmee straks de richting van het formatieproces wordt aangegeven. Over de naam van de informateur, van welke politieke kleur dan ook, moet natuurlijk ook geen ruzie ontstaan in een openbaar parlementair debat. Dus ook dat vergt diplomatieke voorbereidingen van een regisseur uit de grootste partij. Durft die partijleider die regie niet aan dan kan ook nog zittende voorzitter van de (oude) Tweede Kamer dat proberen te doen.

Volgens de wet van de afwachtende onderhandelaar steekt een leider van de grootste partij in de aanloop naar een formatie niet graag z'n nek uit als regisseur. Hij wordt al helemaal niet graag in een openbaar Kamerdebat formeel benoemd tot de eerste informateur, die moet beginnen met coalitieonderhandelingen. Dat blijkt uit de strategieën waarover nu al wordt nagedacht in de VVD en SP.

Roemer als informateur
Mocht de SP van Emile Roemer de grootste partij worden, dan zou de VVD - met medestanders - in het Kamerdebat over de formatiestart Roemer wel aan willen wijzen als de eerste informateur. Vervolgens leunen de liberalen wekenlang achterover, in afwachting van het mislukken van informateur Roemer. Waarna de VVD, met steun van een andere Kamermeerderheid, zelf de leiding probeert te nemen op weg naar een coalitie van het midden, het tweede kabinet-Rutte. In de SP zijn ze zich uiteraard bewust van die dreigende liberale afwachtende strategie.

Roemer zal wegens het afbreukrisico bovendien nooit een Kameruitspraak accepteren waarin hij als eerste informateur de kar in de formatie moet gaan trekken. Wordt de SP de grootste, dan zal eerst een andere SP'er als informateur worden ingezet, Jan Marijnissen of senator Tiny Kox. Of iemand uit een andere linkse partij. Omgekeerd, wanneer de VVD de grootste wordt, zal Mark Rutte beslist geen uitspraak van de Tweede Kamer accepteren dat hij startloper moet zijn in de formatie-estafette.

Tactieken
Wie steekt als eerste z'n nek uit? In de 'stille week' na de verkiezingen zijn in de aanloop naar het cruciale Kamerdebat uiteenlopende tactieken te verwachten van de partijen. De partijen kunnen in het openbaar alvast vlak na de verkiezingen gewoon gaan zeggen wat voor kleur kabinet ze wensen. Niemand houdt ze tegen. Ze kunnen ook in beslotenheid met elkaar alvast voorzichtig afspraken maken. Niemand die dat verbiedt. De partijleiders treffen elkaar die week vaak genoeg, want het is ook nog Prinsjesdag op het Binnenhof.

Ze kunnen ook niets doen. Gewoon zwijgen tot het formatiedebat en niet in de voorwas onderhandelen. In zo'n geval zal die plenaire vergadering waarschijnlijk nog niks opleveren. Gaat het licht niet aan tijdens dit eerste formatiedebat, dan volgt er een nieuwe vergadering van de Tweede Kamer. 'Zo spoedig mogelijk', zegt het reglement van orde.

Op dit moment zijn nog geen voorbereidende besprekingen over het organiseren gevoerd. Politiek Den Haag staat nog in de campagnestand. Bij alle varianten, scenario's en mogelijke partijstrategieën voor de komende formatie, wordt echter één ding duidelijk: Dit keer wordt ook het organiseren van de coalitieonderhandelingen onderdeel van de strategie. Terwijl dat organiseren tot nu toe vanuit het paleis werd gedaan.

Rol van de koningin
De invloed van de koningin op de formatie past niet in een moderne democratie, zeggen de vernieuwers. Anderen relativeren haar positie als regisseur. "De rol van de koningin bij formaties wordt, net als die van de vicepresident van de Raad van State, overschat. (...) De koningin bewaakt vooral het proces. (...) Voor zover de koningin een rol kan spelen bij formaties, is dat bij ingewikkelde politieke verhoudingen", scheef dr. Bert van den Braak van het Parlementair Documentatie Centrum, nadat afgelopen voorjaar de Tweede Kamer het vernieuwingsbesluit had genomen. 'Ingewikkelde politieke verhoudingen'. Ze staan na deze verkiezingen zeker voor de deur.

Rond het paleis schijnen ze ongerust te zijn. Informateurs en formateurs werden altijd van ambtelijke ondersteuning en andere faciliteiten voorzien door het ministerie van de premier, Algemene Zaken, en door de Rijksvoorlichtingsdienst. De Tweede Kamer heeft daar geen apparaat voor. Dat is slechts een praktisch probleem. Groter is de vrees dat de Tweede Kamerleden door onderlinge verdeeldheid simpelweg niet slagen het formatieproces op gang te helpen.

Altijd beschikbaar
Het staat koningin Beatrix intussen nog altijd vrij zich na de verkiezingen te laten informeren over de ontstane politieke situatie. Ze heeft op welk moment dan ook het recht geïnformeerd te worden, zoals ze ook deed na de Catshuiscrisis van Rutte's gedoogkabinet. Zich beroepend op dat recht kan ze op 13 september de voorzitters van Eerste- en Tweede Kamer bij zich roepen en vicepresident Donner van de Raad van State. Daarmee laat de koningin zien: Ik ben altijd beschikbaar, voor jullie in de politiek. Iets gewaagder stelt de koningin zich op als ze ook de zittende premier Mark Rutte voor consultatie bij zich roept.

Piet Hein Donner schijnt het ook allemaal zeer ongewis te vinden. Sommige Tweede Kamerleden kregen de afgelopen weken een opvallende suggestie uit de hoek van de Raad van State te horen: de vicepresident van de Raad van State zou wellicht direct na de verkiezingen 'een analyse' kunnen schrijven over de ontstane politieke situatie. Dat inzicht van Donner kan dan gebruikt worden als praatstuk en fundering in het lastige Kamerdebat over de start van de kabinetsformatie. Of de Kamerleden iets voelen voor dit 'ideetje' vanuit het hoge college van staat is nog onduidelijk.

Het afwachters-scenario
Twee of drie partijen zijn (ongeveer) even groot geworden en niemand van de leiders neemt het initiatief het formatieproces voor te bereiden. Dan wordt het vanaf 12 september afwachten op het openbare formatiedebat in de Kamer. Zonder voorbereiding loopt dat formatiedebat vast. Een week later volgt dan een nieuwe poging om vanuit het parlement een informateur te benoemen.

Het voorzitters-scenario
Tweede Kamervoorzitter Gerdi Verbeet neemt initiatief. Zoals gebruikelijk daags na verkiezingen nodigt ze de nieuwe fractieleiders bij zich uit. Gewoonlijk gaat dat overleg over praktische zaken zoals verdeling van werkkamers. Niets verbiedt Verbeet om dit keer als een soort koningin de meningen van de partijen te vergaren over de richting waarin de eerste fase van de kabinetsformatie moet gaan. Samen met Verbeet kunnen de partijen die dat wensen een formatie-motie opstellen. Verbeet (PvdA) zit na de verkiezingen nog een week op haar stoel en keert op 20 september niet terug, als de nieuwe Kamer wordt geïnstalleerd.

Het winnaars-scenario
De leider van de grootste partij neemt daags na de verkiezingen de verantwoordelijkheid op zich en overlegt met alle gekozen partijen over de meest logische eerste stap in de formatie. Hij bereidt op basis van die adviezen de motie voor, waarin de Kamer op 20 september een informateur benoemt. De leider van de grootste partij hoeft niet zelf informateur te worden, hij regisseert alleen de aanloop naar het Kamerdebat. Dat kan hij in beslotenheid of via de telefoon doen.


Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden