Vetes, chaos en zwendel. Wat is er mis bij de Duitse migratiedienst?

Migranten wachten in Berlijn op registratie in 2015, het hoogtepunt van de migratiecrisis. Beeld ap

Het verblijfsvergunningenschandaal bij de Duitse asieldienst in Bremen breidt zich steeds verder uit. Het is niet de eerste keer dat die instelling in opspraak komt. Wat is er mis?

Misschien zat het zo: zij deed het voor de mensen, hij voor het geld. Zij: Ulrike B., afdelingschef in Bremen van de Duitse asieldienst, het ‘Bundesamt für Migration und Flüchtlinge’ (BAMF). Hij: asieladvocaat Sifran C. in Hildesheim, een stad met 100.000 inwoners in Nedersaksen, 150 kilometer verderop. Samen hielpen ze tussen 2013 en 2016 duizenden asielzoekers aan een verblijfsvergunning. Bij tenminste 1200 mensen gebeurde dat onrechtmatig, denkt de Duitse justitie, die de twee plus nog een advocaat en een tolk vervolgt. Minister van binnenlandse zaken Horst Seehofer bepaalde woensdag dat het kantoor in Bremen voorlopig geen besluiten meer mag nemen over asielaanvragen.

Hannes Schammann, professor voor migratiepolitiek aan de Universiteit Hildesheim, kreeg ook met het duo Ulrike B.-Sifran C. te maken. “Er zijn asieladvocaten van het activistische slag, en er zijn er die het doen om goed geld te verdienen. Hij hoorde bij die tweede groep, is mijn indruk. Bij de leidster in Bremen, die ik niet heb ontmoet, ging het vermoedelijk meer om humanitaire redenen, ze toonde op sociale media altijd veel engagement voor bijvoorbeeld Jezidi’s.” Er zouden door haar vooral Jezidi’s, of mensen die zich als zodanig voordeden, aan een pas zijn geholpen.

Schammann kwam met het duo in aanraking vanwege een Afghaanse man, wiens asielverzoek was afgewezen. “Die afwijzing was belachelijk slecht beargumenteerd. Ik bood aan om dat in een deskundigenrapport op te schrijven als hij naar de rechter zou stappen. Zijn advocaat bood ik dat ook aan - Sifran C. Maar die zei: ‘Dat is niet nodig. Het ligt nu in Bremen en de leidster zal het persoonlijk op zich nemen’.” Inderdaad was het binnen een paar maanden geregeld. “Ik was zo naïef om te geloven dat alles nu precies onderzocht was, dat het BAMF de eigen fout had ingezien.”

Zo werkte het, volgens een reconstructie in Der Spiegel echt: eerst gingen asielzoekers naar de advocaat, die een verblijfsvergunning garandeerde in ruil voor 700 tot 1000 euro - contant. Hij stuurde hen vervolgens door naar Bremen, waar Ulrike B. het dossier onder haar hoede nam. Ook als zij helemaal niet over hen ging. Ze hadden bijvoorbeeld naar andere centra moeten gaan voor hun aanvraag of gehoor, of waren daar al geweest. Uit het hele land kwamen ze, de advocaat organiseerde bussen.

Het toont dat het BAMF geen overzicht had, zegt asieladvocaat Franz Bethäuser, professor asielrecht aan de Ludwig Maximilians-Universiteit in München. “In principe wordt de verdeling van vluchtelingen over de vele afdelingen in het land centraal aangestuurd, vanuit het hoofdkantoor in Neurenberg. Kregen ze hulp? Veel is nog niet opgehelderd in deze zaak. Maar ik vermoed dat het BAMF gewoon zo slecht georganiseerd was dat niemand het opmerkte.”

Weinig beslissers

De fraude in Bremen is het grootste schandaal dat het BAMF in zijn 13-jarige bestaan treft, zegt Schammann. Maar het is niet het eerste. Telkens weer kwam de Duitse asieldienst de afgelopen jaren in opspraak. “De reikwijdte van deze zaak verrast me, niet het feit dát zoiets gebeurde.”

Het vorige schandaal speelde een jaar geleden rond de extreemrechtse luitenant Franco A. Deze had zich in november 2015 als een Syrische vluchteling bij het BAMF gemeld. Hij noemde zichzelf David Benjamin, belandde in een aankomstcentrum en kreeg in 2016 zijn gehoor, dat hij in het Frans deed. Hoewel hij geen documenten had, er Duits uitzag en geen woord Arabisch sprak, kreeg hij een pas. Maandenlang incasseerde hij een uitkering als vluchteling, naast zijn baan als beroepssoldaat. Hij wilde vermoedelijk een aanslag plegen en die vluchtelingen in de schoenen schuiven.

De bizarre kwestie - als het een krimi was geweest, had niemand het een geloofwaardig plot gevonden, klonk het in commentaren - toonde aan hoe makkelijk het was om met een nepidentiteit een verblijfsvergunning te krijgen: hoeveel IS-strijders hadden hetzelfde gedaan?

Het waren jaren waarin het BAMF volledig overbelast was. Dat begon niet pas tijdens de zogeheten ‘vluchtelingencrisis’ in de zomer van 2015. De jaren daarvoor had de dienst al een achterstand van 200 duizend aanvragen opgelopen, vertelt Bethäuser. Nu kreeg het bovenop die wachtrij in een jaar opeens 900 duizend nieuwe aanvragen te verstouwen. Het gevolg: chaos. “Van de zomer 2015 tot begin 2016 zijn honderdduizenden beslissingen genomen zonder dat er een gehoor was. Bij Syriërs ging het vaak automatisch: ze moesten een formulier invullen en verklaren dat ze niet bij IS zaten, daarna kregen ze hun verblijfsvergunning. Vele anderen moesten langer dan een jaar wachten op een gehoor.

De kwaliteit van die gehoren verslechterde ook dramatisch, vertelt Bethäuser: voor elke persoon was er gewoon minder tijd en expertise beschikbaar. Het is de ‘flessehals’ van het BAMF, zegt Jochen Oltmer van de universiteit van Hannover: de relatief kleine groep binnen de organisatie die ‘beslissers’ worden genoemd, de personen die beslissen of iemand asiel krijgt of niet. “Er kwamen in 2014 steeds meer asielaanvragen, maar het aantal beslissers groeide niet mee.” Begin 2015 waren er maar 390. Het personeel van het BAMF verdubbelde weliswaar in zeer korte tijd, maar dat waren onervaren en ongeschoolde krachten. Een asielbeslissing vergt scholing en expertise. Hij kon de kelderende kwaliteit terugzien aan de asielbeslissingen die hij onder ogen kreeg. “Beslissingen leken vaak woord voor woord op elkaar, er werden gestandaardiseerde formuleringen gebruikt.”

Dat de kwaliteit van de asielbeslissingen van het BAMF zo slecht is, kun je volgens Oltmer zien aan het feit dat rechters ze vaak weer ongedaan maken. “Velen die naar het gerechtshof stappen om de beslissing van het BAMF te bestrijden, krijgen gelijk.” In Duitsland kijkt de rechter, anders dan in Nederland, ook naar de inhoud van een asielaanvraag. Waar de Nederlandse rechter puur kijkt of de procedure goed doorlopen is en of er geen ‘vormfouten’ zijn gemaakt, kun je bij de Duitse rechter alsnog via de rechtszaal een verblijfsvergunning bemachtigen. “De kwaliteit van de rechterlijke beslissingen zijn doorgaans hoger dan die van het BAMF.”

Dat ligt ook aan schijnbaar vanzelfsprekende dingen als een goede tolk. Vorige maand werd bekend dat het BAMF in 2017 en 2018 meer dan 2100 tolken heeft ontslagen omdat hun Duits ondermaats was. Sinds vorige zomer moeten tolken hun vaardigheden met diploma’s kunnen aantonen, maar in de jaren daarvoor werd ze nergens om gevraagd, schreef de krant Süddeutsche Zeitung. Bethäuser: “Daar was nauwelijks opwinding over in de pers. Maar ik vond dat ongelooflijk. Je moet bedenken: het gehoor is doorslaggevend bij het BAMF. Het wordt bij een slechte vertaling oppervlakkig en onprecies. En als je later probeert dat te corrigeren, kan dat alleen door ‘extra informatie’ in te brengen, zoals dat heet. Dat kan niet zomaar. ‘Waarom vertelde u dat niet meteen’, krijg je dan te horen. Als je zegt: om dat ik nu pas in het geschreven verslag lees dat ik niet goed ben vertaald, sta je niet sterk.”

Het zou fair zijn als alle dossiers waarbij deze ontslagen tolken betrokken zijn geweest, óók heropend zouden worden, vindt Bethäuser, maar dat gebeurt niet. “Het BAMF doet zoiets alleen bij positieve asielbeslissingen, zoals nu in Bremen. Die zijn brisant vanwege de vermoede veiligheidsrisico’s.”

Geen kwaliteitscontroles

Het grootste probleem bij het BAMF is volgens Bethäuser dat het nooit aan ‘kwaliteitscontroles’ heeft gedaan. “Ze beginnen er nu wel mee, bijvoorbeeld met het vierogenprincipe: de een maakt de beslissing, een ander controleert dat.” Toch: de kwestie rond de tolken en het schandaal in Bremen duiden er niet op dat de kwaliteit fundamenteel beter is, zegt hij. De slechte kwaliteit van de gehoren werkt twee kanten uit, zegt hij: het kan aan de ene kant mensen onrechtmatige verblijfsvergunning opleveren, maar ook voor onterechte afwijzingen zorgen.

Luitenant Franco A. kreeg zijn gehoor van iemand die net als hij in de Bundeswehr zat. “In die crisismaanden schoten andere bondsinstituten het BAMF te hulp. Het leger, het Duitse UWV, het postbedrijf. Gehoren werden gevoerd door mensen die geen idee hadden, zelfs door ambtenaren bij de post, inderdaad. Ter nuancering: die uitzonderlijke toestand is allang voorbij, we hebben het hier wel over extreme gevallen.”

Het BAMF werd in 2005 opgericht ter vervanging van een kleinere federale asieldienst. Het BAMF zou niet meer alleen asielaanvragen behandelen, maar ook alle andere kwesties rond migratie regelen, zoals integratie. Het is, zoals ook de IND in Nederland, een atypisch overheidsinstituut, omdat het permanent in een staat van groei of krimp verkeert, afhankelijk van de gebeurtenissen in de wereld.

Zo groeide het BAMF van begin 2015 tot september 2016 van een 2600 medewerkers tot 9400 - er liep meer nieuw dan oud personeel rond. Nu zijn er 7000 mensen in dienst, waarvan 1800 beslissers. Al in 2014 en 2015 vroeg de toenmalige chef van het BAMF, Manfred Schmidt, herhaaldelijk en met klem aan de regering om meer slagkracht, meer geld, meer personeel: hij zag dat er steeds meer asielzoekers kwamen. Maar Berlijn hield zich doof, zegt Oltmer. “De minister negeerde hem. Pas in de zomer van 2015 kwamen er extra middelen.”

Er braken volgens Bethäuser ‘enorme interne conflicten’ uit, die de organisatie ook nu nog parten spelen. “Er waren vetes tussen de oudgedienden en de mensen van het Bundesagentur für Arbeit die de nieuwe topman Weise meenam. Weise liet vier grote adviesbureaus onderzoeken hoe het BAMF beter georganiseerd kon worden. Die hebben miljoenen euro’s opgestreken voor dikke rapporten die volledig aan de realiteit voorbij gingen. Het zette kwaad bloed bij de ervaren werknemers. Die hadden betrokken moeten worden: zij wisten precies waar het knelde. Maar het bestuur negeerde hen. Het nam allerlei mensen aan zonder de personeelsraad erbij te betrekken, waarop de raad het bestuur voor het gerechtshof daagde. En won. Zulke dingen zijn natuurlijk vernietigend voor de sfeer.”

En dat in een bedrijf dat al onder hoogspanning stond: iedereen maakte overuren, terwijl rondom hen een hysterisch maatschappelijk debat woedde. “We zien nu de vruchten van die jaren vol wanorde en conflict”, zegt Bethäuser.

“Het BAMF was de afgelopen jaren gefixeerd op aantallen”, zegt Hannes Schammann. “Begrijpelijk, want het had gigantische achterstanden en kreeg van iedereen kritiek dat alles zo lang duurde. Maar er is een hoge prijs betaald.”

Volgens een enquête van peilbureau Civey heeft 80 procent van de Duitsers geen fiducie meer in het instituut. Het schandaal in Bremen bevestigt wat de rechtse populisten altijd al roepen, zegt Hannes Schamman: “Zo van: zie je wel, je betaalt geld en je krijgt je pas, er komen terroristen het land binnen. Bethäuser: “Eigenlijk is het BAMF het belangrijkste instituut in Duitsland als het om de acceptatie van de vluchtelingenpolitiek gaat. Mensen moeten erop aankunnen dat het fair, neutraal en objectief werkt. Het is ongelooflijk dat men het zo heeft laten lopen.”

Wil het BAMF deze dreun te boven komen, dan moet het beginnen met eerlijk toegeven wat fout is gegaan. “En minister Seehofer moet iets veranderen in de kwaliteitscontrole en de structuur van de organisatie. Dat moet grondig zijn, niet cosmetisch”, zegt Bethäuser. “Nu kan hij nog zeggen: het gebeurde voor mijn tijd, en dat is ook zo. Op een volgend schandaal zal hij wél worden afgerekend.”

Lees ook:

Duitse asieldienst verdacht van fraude

In Bremen zou vaak ten onrechte asiel zijn verleend, en worden nu veel dossiers opnieuw bekeken.

Duitse minister maant na azc-rel tot haast: afgewezen asielzoekers moeten sneller het land uit

De Duitse minister Horst Seehofer (CSU) van binnenlandse zaken presenteerde deze maand een 'masterplan' om asielzoekers die niet in Duitsland mogen blijven, eerder en sneller het land uit te kunnen zetten.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden