Verzwegen reserves

Grondexploitatie vormde decennialang een gegarandeerde bron van inkomsten voor gemeenten. Nu die geldstroom hapert, luiden steden de noodklok: bouwstops worden aangekondigd en projecten uitgesteld. Maar deskundigen stellen vandaag in Trouw dat de lokale overheden te haastig reageren. „Grondbedrijven potten op.”

Alwin Kuiken

’Weiland kopen, koetje opzij en huis erop’. Het was jarenlang een bekend gezegde bij gemeentelijke grondbedrijven. De verkoop van grond aan de rand van de stad leverde gemeenten sinds de jaren tachtig tientallen miljarden op. Maar de bevolking verandert. Mensen blijven langer vrijgezel en willen in de stad wonen. En dat is een probleem, want binnenstedelijk bouwen kost juist geld. Tel daar als gevolg van de crisis de slechte woning- en kantorenmarkt bij op en het scenario is compleet. Voor het eerst sinds dertig jaar komt er een einde aan de geldstroom. Dat stelt gemeenten voor problemen nu in september de begroting voor 2011 klaar moet zijn.

Amsterdam kondigde vanwege de tegenvallende inkomsten op 2 juli een voorlopige bouwstop aan. Als gevolg van verminderde inkomsten zet haar ontwikkelingsbedrijf het mes in de organisatie. Verwacht wordt dat Amsterdam zal besluiten tot minder sociale woningbouw. Een vermindering van 30 procent sociale huur – het huidige streven – naar 22,5 procent zou de stad zeker zestig miljoen euro opleveren. In Rotterdam bestaan plannen om publiek vastgoed te verkopen aan private investeerders. Als het plan doorgaat, kan de gemeente het zwembad of de bibliotheek straks terughuren van een pensioenfonds.

Maar volgens Geurt Keers (56), mede-eigenaar van het Amsterdamse adviesbureau RIGO, kunnen raadsleden beter eerst kritisch in de boeken kijken voordat ze daarmee instemmen. Hij deed de afgelopen jaren veelvuldig Rekenkameronderzoek naar de financiële positie van grondbedrijven en was in 1988 als onderzoeker betrokken bij de parlementaire enquête bouwsubsidies. Trouw legde de jaarrekeningen van Amsterdam, Eindhoven en Rotterdam aan hem voor. Na lezing heeft hij grote twijfels bij de sombere toekomstvoorspellingen.

„Met het aankondigen van bouwstops en het uitstellen van projecten hebben deze steden haastig gereageerd”, zegt hij. „De grondbedrijven zijn risicomijdend en komen met sombere voorspellingen terwijl hun spaarpot nog vol zit. Ze doen zich veel zieliger voor dan ze zijn, in de hoop geen geld te hoeven afdragen aan de algemene gemeentekas. Neem Amsterdam. Hier werd in 2009 233 miljoen euro gereserveerd om de gevolgen van de crisis op te vangen. Een jaar eerder hadden ze ook al negentig miljoen weggezet. Daarvan bleek tweederde onnodig. Dat roept de vraag op of ze niet te veel oppotten.”

Volgens het Ontwikkelingsbedrijf Amsterdam is deze interpretatie onjuist en is het bedrag gebruikt voor een nieuwe, veel grotere buffer tegen de crisis.

In navolging van de bouwstop in juli bepaalt Amsterdam in september welke van de 250 gestaakte projecten toch doorgaan. Rotterdam en Eindhoven gingen niet zo ver, maar stelden wel projecten uit. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het ministerie van Vrom doen vanwege de negatieve berichten sinds juli onderzoek naar de financiële positie van grondbedrijven. De eerste resultaten wordet tn half september verwacht. Uit onderzoek van het Centrum voor Onderzoek van de Economie van Lagere Overheden (COELO) bleek in februari al dat de strop zo’n 1,4 miljard bedraagt.

Volgens Keers zijn de doemscenario’s wat overtrokken. „In Rotterdam wordt op lopende grondexploitaties gewoon nog winst verwacht, al is het minder dan bij de eerdere raming. Wat je vaak ziet, is dat er bij grondbedrijven veel geld staat geparkeerd in potjes, zonder dat daar een bestemming achter zit. Dat zie je hier ook”, zegt hij na lezing van de boeken. Hij wijst in Amsterdam op een totaal aan reserves en voorzieningen van ruim een miljard euro.

„Een indrukwekkende pagina met potjes. Je ziet bijvoorbeeld dat er dertig miljoen aan rijkssubsidie voor Vogelaarwijken staat geparkeerd voor de ontwikkeling van de zuidelijke IJ-oevers. Dat geld hoort daar niet, want het betreft geen Vogelaarwijk. Ook staat er nog ruim honderd miljoen voor het ondergrondse model van de Zuidas. Het is zeer de vraag of dat ’dokmodel’ er wel gaat komen.”

In Rotterdam stond de teller in de pot infrastructuur in 2009 op 123 miljoen euro, 29 miljoen meer dan in 2008. „Nergens staat waarom ze dat verhogen. Daar zou een gemeenteraadslid best kritische vragen over mogen stellen.” Het geld blijkt bestemd voor het Centraal Station, maar dat blijkt niet meteen uit de begroting. Als raadsleden willen weten welke bestemming er achter een reserve zit, kunnen ze achterliggende stukken opvragen.

Volgens Paul Hofstra, directeur van de Rotterdamse Rekenkamer, gebeurt dat regelmatig. „Gevoed door allerlei projectmissers hebben we hier een raad die er bovenop zit. Het ontwikkelingsbedrijf haalt het wel uit zijn hoofd om de zaken fout voor te stellen.”

Bouwe Olij herkent het beeld van slapende reserves wel. Hij is oud-voorzitter van het Amsterdamse stadsdeel Oud-West en was van 2002 tot 2008 PvdA-woordvoerder grondzaken in de Amsterdamse gemeenteraad. „Je moet daar heel kritisch op zijn. Vaak staat er geld geparkeerd voor plannen die nooit zijn gerealiseerd, zoals een school of bibliotheek. Als je wilt bezuinigen, kan het nuttig zijn om daar doorheen te lopen. Dat leverde vaak wat op toen ik stadsdeelvoorzitter was.”

Ook in Eindhoven komt Keers ’opvallende’ reserveringen tegen. „Daar hebben ze 8,5 miljoen euro ingeruimd voor verliezen op exploitaties die nog niet bestaan. Dat is toch merkwaardig? Verder kun je zien dat ze in 2009 nog tien miljoen winst hebben gemaakt. Ze staan in de rode cijfers, vanwege geld dat ze apart hebben gezet om verliezen op te vangen. Dat komt grotendeels voor rekening van één woonwijk (Meerhoven – red.). Hierop schrijven ze 22 miljoen af, terwijl ze hun ’apparaatkosten’ van 25 naar 36 miljoen verhogen. Kennelijk zijn er meer ambtenaren nodig. Ga daar eerst maar eens in snijden, zou ik adviseren.” Het grondbedrijf in Eindhoven kon niet reageren.

In Amsterdam struikelt Keers ook over de geraamde opbrengsten van een project op het Java-eiland, een schiereiland in het Oostelijk Havengebied. Het grondbedrijf rekent voor deze locatie aan het IJ dat bij ’een maximale verslechtering’ een overschot op de exploitatie kan omslaan in een tekort van 3,5 miljoen euro. Op basis hiervan werd dat bedrag onttrokken aan de reserve. Een klein, maar opvallend voorbeeld, vindt Keers. „Hier kun je zien dat ze van het worst case scenario uitgaan. Dat is exemplarisch voor de Amsterdamse begroting. Zo geven ze indirect aan dat het verwachte tekort van 233 miljoen het slechtst denkbare scenario is.”

Amsterdam zegt zich ’absoluut niet te herkennen’ in deze conclusie. Volgens het ontwikkelingsbedrijf is dit onderdeel ’niet exemplarisch’. Blijft de vraag of het wegschrijven van plannen onder gitzwarte scenario’s boekhoudkundig zomaar kan. „Dat hoeft geen probleem te zijn”, zegt Jaap Coster. Hij is als bestuurslid verbonden aan de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR). „Er zijn regels voor toekomstvoorspellingen, maar daar zit ruimte in. Het hangt af van de interpretatie. Ga je iets als landbouwgrond of als bouwgrond verkopen?” Coster werkte in het verleden als directeur bij verschillende projectontwikkelaars (waaronder de Friesch Groningse Hypotheekbank) en maakte mee hoe makkelijk dat ging. „Ik had wel eens een discussie met de accountant over de waarde van een portefeuille. Als ik dacht: ’we gaan het niet redden’, zette ik het anders in de boeken. Dan kon de waarde zonder problemen gehalveerd worden.”

Adriaan Visser, voorzitter van de Vereniging van Grondbedrijven (VvG) en directeur van het ontwikkelingsbedrijf in Rotterdam, zet zich af tegen het beeld van te sombere voorspellingen. „Het worst case scenario is terecht”, vindt hij. „Ik denk dat er in de goede jaren juist veel te positief is gerekend. Nu het tegenvalt is dat een koude douche voor gemeenten.” Bij het idee van ’slapende reserves’ zet hij een vraagteken. „Ik erken dat er hier en daar wat inzit, maar die bedragen vallen in het niet bij de tekorten waar we mee te maken krijgen.”

Herman de Wolff, universitair docent grondbeleid aan de Technische Universiteit Delft, heeft wel een verklaring voor de voorzichtige ramingen. „Grondbedrijven krijgen nou eenmaal vaker met tegenvallers dan met meevallers te maken. Het laatste wat ze willen, is terug naar de raad voor meer geld. Het risico hiervan is wel dat tegenvallers door slecht management niet opvallen. Daar zouden ze in de boeken transparanter over moeten zijn, maar daar zit niet iedereen op te wachten.”

Dat gebrek aan transparantie valt Keers ook op. „Vaak wordt niet aannemelijk gemaakt hoe verwachte verliezen tot stand komen. Zo komt Amsterdam met slechte cijfers, maar je ziet nergens hoe er gerekend is. Welke risicomarges houden ze aan?” Ook als het verwachte verlies in Amsterdam wél klopt, is er volgens hem nog ’weinig aan de hand’. „Het ontwikkelingsbedrijf draagt elk jaar 45 miljoen af aan de algemene gemeentekas. Als ze dat de komende vijf jaar niet meer zouden doen, kunnen ze het verlies van 233 miljoen vrijwel dekken. Er ontstaat dan wel een gat in de algemene begroting. Maar de gemeentekas heeft eigenlijk geen recht op winst de komende jaren, er vanuit gaande dat de raming van het grondbedrijf klopt.”

Zoiets gebeurt bijvoorbeeld in Breda, waar de gemeente vorig jaar 40 miljoen terugstortte naar het grondbedrijf. Ook dit jaar vloeit er naar verwachting weer 20 miljoen terug. Maar volgens Amsterdam gaat dat niet zomaar omdat het geld afkomstig is van erfpachtopbrengsten en daarom geen ’winst’ betreft.

Ook elders ligt het dichtdraaien van de geldkraan lastig. Veel grond- en ontwikkelingsbedrijven hebben namelijk lange termijnafspraken gemaakt om jaarlijks geld aan de gemeentekas af te dragen. Die afspraken zijn vaak in een goede economische tijden gemaakt, waardoor die verplichting nu een groot probleem is. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten wil daarom dat de lange termijncontracten tussen grond- en ontwikkelingsbedrijven en gemeenten op de schop gaan. Liever ziet de VNG dat jaarlijks bepaald wordt of er wel geld beschikbaar is.

Maar volgens Visser kunnen die afspraken in financieel slechte tijden niet zomaar ongedaan gemaakt worden. De gemeente Rotterdam heeft om die reden aan het ontwikkelingsbedrijf gevraagd naar andere geldbronnen te zoeken nu er uit de grondexploitatie bijna niets meer binnenkomt. „Onze betaling staat bij de gemeente op de begroting. Als die niet binnenkomt, moet er bijvoorbeeld op de krachtwijken (Vogelaarwijken) bezuinigd worden. Dat wil ook niemand.” Het plan om zwembaden, scholen en bibliotheken van de hand te doen, maakt hem evenmin enthousiast. „Je kunt je tafelzilver maar één keer verkopen. Eigenlijk is een structurele oplossing nodig.” Het verlagen van de grondprijzen om de markt weer in beweging te krijgen, hoort hier niet bij. „Als het weer beter gaat, dan ben je het geld kwijt”, vindt Visser.

Blijft over: de verkoop van vastgoed. Het is aan de gemeenteraad om toestemming te geven. Dat is niet eenvoudig, want om de noodzaak te kunnen inschatten, moeten de boeken van het grondbedrijf ontcijferd worden. Volgens Keers is dat een probleem.

„Er is te weinig financiële expertise en de boeken zijn niet transparant. Zo is het bij projecten waarbij de gemeente samenwerkt met het bedrijfsleven vaak niet duidelijk voor wie tt tde winst is. Is die voor de gemeente of moet het deel van de winst van een private partij er nog van worden afgetrokken?” De Wolff van de TU Delft: „Wij hebben vorig jaar voor de Rekenkamercommissie in Enschede een onderzoek gepresenteerd over het grondbeleid. Je merkte dat er in de raad maar weinig vragenstellers waren. Raadsleden willen graag bepaalde idealen realiseren, maar financieel toezicht is natuurlijk ook belangrijk. Daar ontbreekt het inderdaad wel eens aan.”

Visser snapt dat wel. „De materie is moeilijk te doorgronden. Het is voer voor deskundigen. Aan de andere kant moet de begroting elk jaar door meerdere accountants worden goedgekeurd. Het grondbedrijf is geen black box waar met geld wordt geschoven.”

Alle 430 gemeenten hebben een grondbedrijf of een afdeling grondzaken. Zo’n vijftig grotere gemeenten hebben een ontwikkelingsbedrijf waar het grondbedrijf, soms net als een vastgoedbedrijf of een erfpachtbedrijf, onderdeel van uitmaakt. De winst uit de grondexploitatie vloeit vaak naar de algemene middelen van gemeenten. Gemiddeld gaat het om 13 procent van de baten van gemeenten. Dat is, Europees gezien, uitzonderlijk veel. Dat komt omdat Nederland een stelsel heeft van meer centrale belastingen waardoor gemeenten relatief weinig eigen inkomsten hebben.

Het geld wordt voor diverse doeleinden besteed. In Amsterdam gaat het voor een groot deel naar sociale woningbouw. Ook gaf de hoofdstad een deel uit aan kinderopvang. Andere steden besteden het geld aan cultuur of aan ruimere schoolgebouwen. Veel geld verdween ook aan meer bureaucratie.

De invoering van het dualisme in 2002 had het toezicht op de grond- en ontwikkelingsbedrijven moeten veranderen. De uitvoerende en de controlerende machten werden gescheiden, gemeentelijke Rekenkamers en Rekenkamercommissies moesten er op toezien dat raadsleden goed geïnformeerd werden. Maar daar komt niet altijd wat van terecht, zegt Jaap Coster van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies. „Ambtenaren hoeven zich niet vaak te verantwoorden voor de begroting. Er wordt gescholen onder weinig concrete omschrijvingen. Soms lijkt het zelfs of raadsleden concreet om de tuin worden geleid.” Niet altijd steekt daar kwade wil achter. Coster: „In veel gemeenten zitten ambtenaren die nog gewend zijn aan het oude systeem met vage teksten en geen verantwoording.”

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden