Interview

Vaarwel, internationale rechtsorde

Rechters van het Internationale Strafhof.Beeld ANP/AP

Het internationale recht is niet meer wat het geweest is, sinds de VS en Europa hun macht om naleving af te dwingen hebben verloren. Zelf houden ze zich ook niet aan hun normen, analyseert de Amerikaanse jurist Eric Posner.

De afgelopen twintig jaar hebben we geleefd in een illusie, betoogt de Amerikaanse rechtsgeleerde Eric Posner. Toen de Koude Oorlog ten einde was, brak een 'nieuwe wereldorde' aan, jubelde de Amerikaanse president George H.W. Bush in 1991. Staten zouden voortaan internationale rechtsregels accepteren en internationale gerechtshoven hun geschillen beslechten.

De Russische bezetting van de Krim bewijst dat die nieuwe wereldorde, als ze al ooit bestaan heeft, morsdood is. Het Internationaal Gerechtshof in Den Haag (ICJ, zie kader) zal de Krim niet aan Oekraïne teruggeven; China zal het Zeerechttribunaal in Hamburg nooit vragen om te bepalen van wie de betwiste eilanden in de Zuid-Chinese Zee zijn.

"De jaren negentig waren een anomalie, een uitzonderlijke periode in de geschiedenis", zegt Posner. "Het grote ideologische conflict tussen het Westen en de Sovjet-Unie eindigde zo abrupt, en met zo'n duidelijke winnaar, dat westerse normen er een enorm prestige door kregen. Iedereen dacht dat het Westen precies wist hoe te zorgen voor welvaart, stabiliteit, veiligheid. Met de Sovjets weg en China in de coulissen, werden de VS een soort hypermacht.

"Andere landen wilden een beroep kunnen doen op het Westen, voor veiligheid en andere zaken. Dus hielden ze zich aan de regels die het Westen had opgesteld - vooral omdat dat Westen zo machtig was, niet omdat iedereen plotseling dacht dat dit de juiste regels in ieders belang waren. Maar de laatste tien jaar is Rusland weer opgekrabbeld, China is uitgegroeid tot een alternatief model voor ontwikkelingslanden. Ook doordat de VS zichzelf hebben overschat, vooral in Irak, is de stemming veranderd. En is de illusie blootgelegd."

Niet iedereen lijkt dat te beseffen, schreef Posner onlangs in het Amerikaanse blad Foreign Policy. Zo fulmineerde de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken John Kerry over Ruslands annexatie van de Krim: "Je kunt in de eenentwintigste eeuw niet op een negentiende-eeuwse manier een land binnenvallen op basis van een uit de lucht gegrepen voorwendsel. "

Volgens Posner is het niet Poetin, maar Kerry die de tijdgeest misverstaat. De jaren negentig zijn voorbij. We zijn wel degelijk terug in de negentiende eeuw, waarin machtsblokken elkaar betwisten - direct of via hun vazalstaten. Geschillen beslechten ze niet door tribunalen, maar door diplomatie, en anders door oorlog.

Zelfs als die internationale rechtsorde niet meer functioneert: moet Kerry niet op zijn minst doen alsof? Wat moeten we anders?

"Morele en politieke argumenten kunnen landen altijd gebruiken. Natuurlijk kan het Westen zeggen dat Rusland enorme chaos creëert in een buurland. Maar dat kun je ook doen zonder te refereren aan de normen die gebruikelijk werden in de jaren negentig. Zo'n veroordeling heeft meer te maken met moraal dan met recht. De sleutel van internationaal recht is dat het alleen maar bestaat als landen het eens worden over de normen.

Internationaal recht bestaat wel, maar het is veel zwakker en beperkter dan de VS en vooral Europa beweerden in de jaren negentig. Die veel ambitieuzere visie kwam neer op een liberaal internationalisme dat mensenrechten, internationale gerechtshoven en internationale rechtvaardigheid omvatte. De meeste landen zien dat helemaal niet zo, maar de VS en Europa blijven doen of dat wel zo is."

Hebben we de laatste twintig jaar dan echt niets bereikt op het gebied van internationaal recht?

"Bijna niets. Neem het Internationaal Strafhof ICC in Den Haag (zie kader). Dat moest een eind maken aan de onaantastbaarheid van leiders van landen die zware misdaden begaan. Maar in deze nieuwe wereld van machtspolitiek is het hof nogal kwetsbaar. Het kan niet onafhankelijk optreden, het heeft de steun nodig van de grootmachten. En die gebruiken het hof om hun strategische belangen te dienen."

Posner voert aan dat Rusland er in de Veiligheidsraad een stokje voor steekt dat het Internationaal Strafhof misdaden in Syrië onderzoekt. Tegelijkertijd vroeg Oekraïne, met Amerikaanse steun, het hof de gewelddaden rond het Maidanplein in Kiev te onderzoeken, om aldus zijn opponenten te verzwakken. "Het Strafhof is een pion geworden", meent hij.

Veel internationale gerechtshoven lijken weinig statuur te hebben omdat ze zijn omgeven met controverse. Serviërs vinden het Joegoslaviëtribunaal partijdig, het Cambodjatribunaal gaat aan getouwtrek ten onder en uzelf concludeert (zie kader) dat de rechters van het Interna- tionaal Gerechtshof partijdig zijn. Zou de rechtsorde er beter voorstaan als die gerechtshoven beter werk hadden geleverd?

"Het probleem is niet zozeer dat de mensen die voor die rechtbanken werken, incompetent zijn. Het probleem is dat de landen die deze rechtbanken hebben gecreëerd nooit van plan waren hun de beslechting van hun conflicten toe te vertrouwen. Tijdens de Koude Oorlog waren de gerechtshoven totaal ineffectief. In de jaren negentig was het idee: nu is de Koude Oorlog over, nu zijn we allemaal goede liberale kosmopolieten. We kunnen ze nieuw leven inblazen, want ze zullen serieuzer worden genomen."

Is er een verschil tussen het Russische optreden in Oekraïne en het Amerikaanse beleid in Nicaragua en El Salvador in de jaren tachtig, toen de VS een vonnis van het Internationaal Gerechtshof gewoon negeerden?

"Niet echt, vanuit juridisch oogpunt. Tijdens de Koude Oorlog was het vrij logisch voor de VS te denken dat de Sovjet-Unie een belangrijke militaire bedreiging was, en dat ze voor wanorde kon zorgen. Ongeacht of het klopt, het was pure realpolitik van de kant van de VS, en dat is in essentie wat Rusland nu ook drijft."

Met zoveel boter op het hoofd is het niet effectief om Poetin af te doen als een negentiende-eeuwse veroveraar, meent Posner. "Veel effectiever is het gewoon te laten bij: respect voor grenzen is deel van het internationaal recht. Dat argument neemt China serieus, en Rusland moet zich daar zorgen om maken wil het China aan zijn kant houden."

Kan het Westen Rusland, of China, niet dwingen of verleiden mensenrechten en westerse waarden te omarmen?

"Dwingen lukt zeker niet. Geweld gebruiken zou idioot zijn. Je kunt zeggen: we drijven geen handel meer, maar dat zou veel te kostbaar zijn voor het Westen. Wat mensenrechten precies zijn is gecompliceerd. Die behelzen ook recht op werk, gezondheidszorg, zeg maar economische rechten. China heeft een autoritair regime, maar doet het vanuit dat perspectief helemaal niet slecht. Het is moeilijk om van landen democratie te eisen als de invoering daarvan waarschijnlijk tot burgeroorlog leidt.

Natuurlijk is het in westerse landen fijner wonen dan op veel andere plaatsen. Maar veel Russen en Chinezen lijken geen problemen te hebben met het regime waaronder ze leven. De anderen zullen in eigen land moeten beargumenteren waarom dat zich ook in westerse richting moet ontwikkelen. Wij kunnen daar niet zoveel aan doen."

U gelooft niet zo in soft power, het propageren van liberale en democratische ideeën, waar de Europese Unie zwaar aan hecht?

"Ik weet nooit zo goed wat met de term 'soft power' bedoeld wordt. Toen de Sovjet-Unie ineenstortte, keek iedereen daar naar de VS en West-Europa, en begonnen ze met democratische en economische hervormingen. Soms is propaganda, pr of publieke diplomatie, hoe je het ook wil noemen, heel effectief. Maar soms klinkt soft power vooral als propaganda. Ik denk dat veel mensen onze boodschappen over religieuze tolerantie en democratische normen opvatten als pogingen om ze te manipuleren."

Het helpt niet als de VS het uitgedragen ideaal van internationale gerechtigheid ondergraven met twijfelachtige acties als de invasie in Irak, Guantanamo en droneaanvallen.

"Dat speelt een rol, de VS hebben zich niet gehouden aan hun zelfverkondigde normen. Maar dat verhaal was nooit realistisch. Het was utopia. Zo werken landen niet. Zowel democratische als autoritaire regeringen moeten rekening houden met de belangen en angsten van de bevolking, zelfs als de angsten irrationeel zijn. Dat dwingt ze dingen te doen waarvan de bevolking vindt dat ze nodig zijn als reactie op bedreigingen. Dat geldt voor de VS en Europese landen net zo goed als voor Rusland en China."

Rechters van het Internationale Strafhof.Beeld ANP/AP

Als de VS wel aan de eigen normen hadden voldaan, had de wereld er niet anders uitgezien?

"Nee. Als de VS Al-Kaidaleden humaner hadden berecht, zou Rusland dan de mensenrechten van zijn eigen bevolking respecteren, zou het Oekraïne niet hebben binnengevallen? Zou China dan zijn dissidenten niet zo hard aanpakken, of geen conflict provoceren met zijn buren in de Zuid-Chinese Zee? De Russische en de Chinese regeringen zijn autoritair, om allerlei redenen: door hun geschiedenis, de diversiteit van hun bevolking, gebrek aan democratische instellingen. Wat de VS in Guantanamo doen is wat dat betreft totaal irrelevant, ook voor landen in Afrika en Latijns-Amerika. Hun grootste probleem is het handhaven van iets wat op orde lijkt. Soms helpen westerse normen daarbij, soms ook niet. Als die landen overgaan tot onderdrukking, omdat ze opstand en burgeroorlog vrezen, kijken ze echt niet of de VS mensen opsluiten in Guantánamo."

U noemt in Foreign Policy de internationale handel en economie de enige pilaar van het mondiale waardensysteem die nog overeind is gebleven. Want anders dan bij andere normen het geval is, kunnen landen bij overtreding van economische regels grote schade over zichzelf afroepen. Mogen we hopen dat economische samenwerking ook politieke samenwerking in de hand werkt?

"Ik weet het niet. Eind negentiende, begin twintigste eeuw vond een enorme groei plaats van de internationale handel, investeringen, migratie. Ook toen dachten ze dat er nooit meer oorlog zou komen doordat landen economisch zo afhankelijk van elkaar waren. Dat eindigde allemaal met de Eerste Wereldoorlog.

"Er zit veel logica in het idee dat handel zorgt voor orde, maar het is geen ijzeren wet. Handel zorgt ook voor frictie. Dan kan een land onder verdragen proberen uit te komen, omdat de bevolking zich ergens erg druk om maakt. Zelfs als handel orde en vrede bevordert, wil dat niet zeggen dat het mensenrechten of internationale rechtvaardigheid bevordert. Er is gewoon geen verband."

Zeker in de jaren negentig bestond het idee dat zodra mensen een zekere welvaart bereiken, ze in feite allemaal hetzelfde willen: een opener en liberaler samenleving.

"Als landen welvarender worden en democratiseren, vallen ze vrijwel nooit meer terug in autoritarisme, blijkt uit onderzoek. Ik denk dat veel mensen in diverse landen hetzelfde willen: veiligheid. Maar wil iedereen echt openheid, liberalisme? Japan is liberaler dan Rusland ja, maar niet zo liberaal als wij dat bedoelen."

Terugkomend op Oekraïne: veel Oekraïners eisen aansluiting bij West-Europa, aangemoedigd door tal van EU-kopstukken. Rusland steekt er nu een stokje voor. En dat was het dan?

"Vanuit juridisch oogpunt is het simpel: Rusland heeft het internationaal recht geschonden en moet gestraft worden. Maar je moet realistisch zijn: we kunnen weinig doen voor Oekraïne of Georgië of andere landen die aan Rusland grenzen. Net als tijdens de Koude Oorlog.

Maar Rusland is niet zo machtig als de Sovjet-Unie was. Het kan alleen zo agressief optreden in landen met grote Russische minderheden en slecht bestuur, zoals in Oekraïne. Die landen moeten dus zorgen dat de Russen op hun grondgebied liever daar willen wonen dan in Rusland - zo moeilijk kan dat toch niet zijn. Dat stelt een grens aan wat Poetin kan doen. Hij zal niet Polen binnenvallen."

En wat moeten we met Oekraïne?

"Het Westen moet pragmatisch reageren, erkennen dat het land onder invloed van Rusland zal blijven, afhankelijk is van Russisch gas, met een aanzienlijk pro-Russisch deel van de bevolking binnen zijn grenzen. Ik denk dat het voorstel om het gezag te decentraliseren hout snijdt. Oekraïne wordt dan een zwakkere staat, maar dat is onvermijdelijk. Probleem is wel dat dat de Russische agressie beloont. Daarom bestraffen we die agressie ook, om duidelijk te maken dat we dit niet accepteren."

Wie is Eric Posner?
Eric A. Posner (1965) is hoogleraar internationaal recht aan de universiteit van Chicago. Hij publiceert veel over staatsrecht en internationaal recht, waaronder 'The Perils of Global Legalism' (2009). Hij waarschuwt tegen hoge verwachtingen over de mogelijkheden van internationaal recht en internationale rechtspraak. In 'The Decline of the International Court of Justice' (2006) betoogt hij dat het hof een internationale speelbal is, met rechters die geneigd zijn tot bevoordeling van landen waaraan ze hun benoeming te danken hebben. In oktober verschijnt zijn nieuwe boek, 'The Twilight of Human Rights Law'.


Welk internationaal hof?
Posners sombere analyse maakt hem niet echt een geheide kandidaat-burgemeester voor Den Haag, dat zich afficheert als de 'hoofdstad van het internationaal recht'. De stad herbergt onder meer het Internationaal Gerechtshof (ICJ, 1946) dat geschillen tussen landen behandelt, het Internationaal Strafhof (ICC, 2002) dat plegers van grootschalige misdaden berecht, en het Joegoslaviëtribunaal (1993). Een ander 'jong' hof is het Zeerechttribunaal (1996) in Hamburg.

Het piepjonge Internationaal Strafhof is misschien wel het meest exemplarisch voor het achterhaalde optimisme waarover Posner het heeft. Het Hof, vervanger van tijdelijke tribunalen zoals dat voor Joegoslavië en Cambodja. moet verantwoordelijken voor grootschalige misdrijven berechten, maar staat onder kritiek omdat het tot nog toe uitsluitend Afrikaanse verdachten heeft berecht. Dat is mede te wijten aan het feit dat permanente leden van de VN-Veiligheidsraad zaken kunnen tegenhouden, als die spelen in landen die het het statuut van Rome, dat de werking van het Hof regelt, niet hebben getekend. Niet-ondertekenaars zijn onder meer de VS, Rusland en China. Rusland blokkeert met zijn vetorecht een zaak tegen de Syrische leider Assad.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden