Trots op provincie heeft niets van doen met provincialisme

Provincies fungeren als de kraakbeenschijven tussen de wervels van de bestuurlijke ruggegraat. Haalt men ze weg, dan verstart de rug, verbrokkelt men ze, dan leidt dat tot een verlammende hernia. Die neurologische metafoor gebruikte prof. Zijderveld, hoogleraar algemene sociologie aan de Erasmusuniversiteit, in een voordracht voor het Interprovinciaal overleg, het samenwerkingsverband van de provincies. Volgens hem zullen niet, zoals wel wordt gedacht, de provincies een zwakke tussenlaag gaan vormen, maar zal juist het rijk dit lot treffen. Onderstaand een ingekorte versie van zijn gisteren uitgesproken lezing.

Cultureel gezien, zo argumenteerde ik in mijn essay voor het jaarverslag van het Interprovinciaal overleg 1993, is deze mediërende functie van onmisbaar belang voor de democratie: zij verhindert de macht uit te groeien tot een totalitaire macht. Ze heeft daardoor een civiliserende werking: macht wordt door de provincie als buffer gedempt.

Zij die direct en hard zouden willen optreden - de bestuurlijke managers en organization men - worden, als het goed is, in dit streven door intermediaire verbanden als de provincie geremd. Op organisatie georiënteerde bestuurders en bestuurskundigen zullen dat inefficiënt noemen - 'stroperigheid' is het in hun kringen zo geliefde cliché. Op institutie georiënteerde provinciebestuurders moeten zich daardoor niet van de wijs laten brengen, hoe irritant dat vaak ook is. In het genoemde essay gebruikte ik een neurologische metafoor: intermediaire structuren als de provincie zijn de kraakbeenschijven tussen de wervels van de bestuurlijke ruggegraat: haalt men ze weg dan verstart de rug, verbrokkelt men ze, dan leidt dat tot een verlammende hernia.

De provincie als institutie is een historisch fenomeen, een deel van ons nationale, bestuurlijke erfgoed. De alleen maar op organisatie, op doelmatigheid en efficiëntie gerichte managers worden daar niet warm of koud van. Dat is, als het om de legitimering en de legitimiteit van de provincie gaat, kortzichtig. Deze bestuurlijke managers denken abstract en algemeen, vanuit de rationaliteit van de tekentafel. Burgers daarentegen die in deze bestuurlijke structuren moeten leven en werken, denken er totaal anders over - niet abstract en algemeen, maar juist concreet en met een voortdurend focus op wat voor hen in het bijzonder relevant is.

Arrogantie

Friezen, Limburgers, Zeeuwen en Brabanders ervaren hun provincies niet als abstracte, bestuurlijke organisaties doch als historisch gegroeide, door vorige generaties overgeleverde en dus traditionele instituties, als concrete culturen waarmee zij zich kunnen identificeren. Het getuigt van een verblinde arrogantie dat als 'provincialisme' af te doen. De provinciale en streekgebonden dialecten, gebruiken en folklores zijn onderdelen van een collectief geheugen en collectieve identiteit waaraan ze gehecht zijn en waarmee ze zich identificeren.

Op efficiënt management afgerichte bestuurders en bestuurskundigen hebben daar geen oog voor. Misschien komt dat omdat ze voor het merendeel uit de Randstad komen en daar per definitie een provinciale identificatie missen. Wie naar de Randstad verhuist, komt niet in Noord- of Zuid-Holland te wonen, doch in steden als Den Haag, Rotterdam, Haarlem en Amsterdam, of in streken als West-Friesland en de Zuid-Hollandse eilanden. De Randstad is vergeleken bij Friesland of Limburg als historisch en cultureel fenomeen een abstractie, een fantoom. Geen wonder dat daarover dan ook merkwaardige bestuurskundige opvattingen en concepten de ronde doen. Er zijn stedebouwkundige futurologen die voorspellen dat de Randstad binnen enkele decennia zal uitgroeien tot een soort Los Angeles-aan-de-Noordzee. Ik denk niet dat dit zal gebeuren, maar ook al zou het wel zo zijn, dan nog zou deze gigantische, anti-stedelijke agglomeratie weinig legitimiteit bezitten en op dat punt niet kunnen wedijveren met genoemde provincies.

Tekentafel

Nog niet zolang geleden werd een plan uitgebroed - een typisch product van de bestuurlijke tekentafelrationaliteit - dat erin voorzag de provincies op te ruimen en te vervangen door 20 of 25 functionele regio's, die ook wel met een stuitend neologisme 'doe-provincies' werden genoemd. Dit probate middel om een acute bestuurlijke hernia te forceren is inmiddels verworpen. Maar toen kwam er weer wat. Gepoogd werd zeer onlangs om Amsterdammers en Rotterdammers ervan te overtuigen dat het nodig was, omderwille van de bestuurlijke doelmatigheid, hun stad op te knippen in tal van autonome deelgemeenten en vervolgens samen met omringende mini-gemeenten op te laten gaan in een nieuw te construeren 'stadsprovincie'.

Dit stuk tekentafelrationaliteit stuitte op een massief verzet van de desbetreffende burgers die nog net op tijd begrepen dat hun directe, concrete leefomgeving plaats moest maken voor zeer abstracte bestuursstructuren. In twee referenda werd dit meest recente product van de bestuurlijke tekentafel naar de bestuurlijke prullenmand verwezen die overigens intussen wel wat vol begint te geraken.

Zien we de provincie als een historische en culturele institutie die mensen een collectieve identiteit verschaft, zodat ze met enige trots kunnen spreken van “wij Brabanders”, “wij Zeeuwen” en “wij Friezen”, dan moet de vraag omgekeerd richting Randstad worden gesteld: wat is de gezichtsbepalende identiteit van deze regio die vooral bestaat uit twee provincies, Noord- en Zuid-Holland, die van oudsher weinig gezicht en profiel, weinig identiteit bezitten. Ik ben er trots op in Rotterdam te wonen en te werken, maar de provincie Zuid-Holland doet me echt helemaal niets. Een jaar of zes geleden heb ik in een lezing in de Ridderzaal betoogd dat deze twee provincies zich hierop zouden moeten bezinnen en zich wellicht samen met Utrecht zouden moeten profileren als een euregio - de Euregio Holland.

Europa

De drie bestuurslagen van ons land zullen in de komende decennia in een geheel andere context gaan functioneren. Ze zullen daardoor in een geheel andere verhouding tot elkaar komen te staan. Het is evident dat de internationale verhoudingen fundamenteel aan het veranderen zijn.

De Europese Unie zal waarschijnlijk niet uitgroeien tot een Verenigde Staten van Europa, maar dat haar hoofdstad Brussel nog meer bevoegdheden van nationale overheden naar zich toe zal trekken dan al het geval is, kan verwacht worden. Dat gevoegd bij het beleid om het in het hoogtij van de verzorgingsstaat uitgedijde centrale overheidsapparaat via decentralisatie, deregulering en privatisering in te krimpen, plaatst de rijksoverheid in een geheel andere positie. De tijd nadert snel dat straks niet langer de provincie de per definitie zwakke tussenlaag zal zijn maar het rijk: een bestuurslaag tussen Brussel enerzijds en de in de toekomst nauwer op elkaar betrokken en met elkaar samenwerkende provincies en gemeenten anderzijds.

Wat het laatste betreft, in de verander(en)de verhoudingen binnen Europa, maar ook in het licht van de mondialisering van de markt en de informatie- en communicatiestromen, lijkt een nauwere band tussen (vooral grote) gemeenten en provincies van essentieel belang voor beide - zonder over te gaan op het tekentafelplan van stadsprovincies. Eventueel in clusters zouden de provincies samen met grote gemeenten zich nationaal, Europees en mondiaal moeten manifesteren.

Er wordt wel gedacht dat juist door de europeanisering en mondialisering, het steeds meer vervagen van nationale grenzen en de voortschrijdende verstedelijking, provincies wel de minst aangewezen bestuursstructuren zijn om te overleven. Naar mijn mening is juist het omgekeerde het geval. We zien in Europa een ontwikkeling in het nadeel van nationale politieke structuren (in ons geval: de rijksoverheid) en ten faveure van wat ietwat losjes aangeduid wordt met regio's. Jacques Delors sprak dat openlijk uit: “l'Europe des régions, pas des nations” - en we mogen aannemen dat hij met 'naties' bedoelde 'natie-staten'.

Naties

We zien dat regio's als Wales en Schotland, die een eigen geschiedenis en een eigen cultuur hebben, zich, afgezien van wat fanatiekelingen, profileren als 'naties' zonder de behoefte te hebben zich van het United Kingdom af te scheiden en autonome 'natiestaten' te vestigen. Vele regio's krijgen inderdaad het karakter van stateless nations. In dit licht moeten ook de euregio's worden gezien. Naar mijn mening sporen de provincies in Nederland met deze regionalisering. Mits zij nauwer gaan samenwerken met de gemeenten in hun rayon, kunnen zij zich gemakkelijk manifesteren als regio's, een enkele zelfs als etnoregio, zoals in het geval van Friesland - inderdaad al sedert jaar en dag een stateless nation binnen ons koninkrijk. Zeker met het oog op grensoverschrijdende, euregionale samenwerking ligt een bundeling van provinciale krachten voor de hand. Zo bundelen Limburg, Noord-Brabant en Zeeland (Zeeuws-Vlaanderen) hun krachten in grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten met België. Hetzelfde geldt voor de noordelijke provincies in hun samenwerking met Noordwest-Duitsland en de oostelijke provincies die over de grens met de aanpalende Duitse regio samenwerken. Deze provinciale clusters zouden voor de resterende provincies Utrecht, Noord- en Zuid-Holland en Flevoland een extra stimulans moeten vormen om een intensief samenwerkingsverband aan te gaan onder de naam 'Euregio Holland'.

Kortom, in het licht van de Europese en mondiale ontwikkelingen lijkt mij de provincie als erfgoed van ons bestuurlijke verleden een belangrijke institutie. Wat in het licht van alle veranderingen in en rond ons land nodig is, is een bundeling van krachten en wel in tweeërlei zin: ten eerste een nauwere samenwerking tussen provincies en gemeenten, ten tweede een nauwere samenwerking tussen deze provincies en gemeenten enerzijds en de aanpalende regio's aan gene zijde van de landsgrenzen anderzijds. Het laatste waaraan gedacht moet worden, is een provinciale herindeling. Het zou goed zijn, indien we nu eens zouden besluiten de bestaande provincies voor de komende decennia ongemoeid te laten.

Dan moeten zij wel meer dan tot nu toe is gebeurd, werk maken van het versterken van hun legitimiteit. De provincies moeten als bestuurlijke organisaties efficiënt en effectief opereren. Dat spreekt in deze tijd vanzelf. Maar belangrijker nog is het dat zij als bestuurlijke instituties een duidelijk en herkenbaar profiel krijgen en dat zowel intern als extern uitstralen.

Daartoe moeten ze een heldere marketing-strategie ontwikkelen, ontdaan van allerlei jargon en clichés die op dat gebied zo welig tieren. Bedrijven en steden zijn in corporate communication en marketing voorgegaan. Daar kunnen de provincies ongetwijfeld hun voordeel mee doen.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden