Stok effectiever dan wortel om mensen aan het werk te helpen

Vraag een willekeurige beleidsmaker of klantmanager wat het beste werkt als het gaat om re-integratie, en de kans is groot dat hij of zij antwoordt dat we maar weinig weten over de effectiviteit van interventies voor werklozen of dat de effectiviteit van scholing en bemiddeling voor werklozen laag is. Maar volgens de internationale literatuur weten we toch wel iets meer over wat werkt.

Werkhervattingskans groter door sancties
Het opleggen van sancties is een van de drie instrumenten waarvan op deugdelijke wijze en voor meerdere landen is aangetoond dat het leidt tot een substantiële toename van de werkhervattingskans van werklozen. Sancties komen in de Nederlandse bijstandspraktijk doorgaans neer op een tijdelijke strafkorting op de uitkering als de cliënt onvoldoende naar werk zoekt. Sancties kunnen leiden tot circa veertig procent meer kans op werk, waarschuwingen scoren eenzelfde percentage.

Vergelijken we de effecten van sancties met die van bonussen - sticks versus carrots dus - dan valt op dat de sticks grotere effecten hebben, zowel voor mannen als voor vrouwen. Een mogelijke verklaring is dat cliënten een korte tijdshorizon hebben. Sancties reduceren de uitkering onmiddellijk, terwijl bonussen een belofte zijn op een betaling in de toekomst.

Er gaat echter niet alleen een dreigeffect uit van sancties op (onvoldoende) zoekgedrag; dit geldt ook voor het inzetten van trajecten. Verrassend of niet: cliënten ervaren het vooruitzicht van een verplicht te volgen re-integratietraject op straffe van een korting op de uitkering vaak als onplezierig. De gevonden dreigeffecten zetten de effectiviteit van re-integratietrajecten in een wat merkwaardig daglicht: dreigen met de inzet ervan kan heilzaam werken, maar het daadwerkelijk inzetten gebeurt liever niet of niet te veel, want trajecten kosten geld en effectiviteit is niet gegarandeerd, zoals later zal blijken. Hetzelfde geldt voor sancties; klantmanagers zijn er vaak niet happig op de stok ook daadwerkelijk ter hand te nemen: zij kunnen het wenselijk vinden dat een minimale inkomensstroom gegarandeerd blijft.

Regelmatige klantcontacten helpen ook
Regelmatig terugkerende klantcontacten waarin men wijst op baanmogelijkheden en op de rechten en plichten als cliënt, dragen ook bij aan terugkeer naar werk. Klantmanagers blijken de aan klantcontacten bestede tijd terug te verdienen door de uitkeringsbesparingen die ze genereren. De beleidsimplicatie spreekt dus voor zich: zorg voor voldoende klantcontacten, leg de nadruk eerder op de basisdienstverlening dan op zwaardere trajecten waarvoor vaak de inhuur van externe partijen nodig is.

In dit verband is het interessant om te zien hoe de recente veranderingen in de dienstverlening van het UWV uitpakken; sinds 2012 beschikt het UWV over (digitale) e-dienstverlening. In beginsel biedt dit mogelijkheden tot veel goedkopere en wellicht ook meer klantcontacten, maar deze vinden niet langer face to face plaats. De tijd zal leren hoe de balans hiervan uitslaat en wat een gerichte inzet onder klantgroepen behelst.

Ook loonkostensubsidies werken
Tot slot zorgen ook loonkostensubsidies er voor dat mensen zonder werk een grotere kans hebben op korte termijn een baan vinden. Veel gemeenten besteden een deel van hun re-integratiegelden aan het aanvullen van de lonen van banen voor (voormalig) werklozen tot het wettelijk minimumloon. Meestal blijkt dat de mogelijkheid tot loonkostensubsidies meer mensen aan het werk helpt.

Hiermee is echter niet alles gezegd. Loonkostensubsidie kost geld en dat wordt in de regel niet terugverdiend door hogere belastingopbrengsten. Elders in het loongebouw moet dus de prijs van hogere belastingen worden betaald, met ontmoediging van arbeidsaanbod bij hogere lonen als gevolg daarvan. De vraag of en hoe je loonkostensubsidies aan de onderkant wilt inzetten, is daarom niet wezenlijk verschillend van de (optimale) wijze van belastingheffing. Met andere woorden: het gaat bij loonkostensubsidies, veel sterker dan bij interventies als scholing of bemiddeling, om de overtuiging van beleidsmakers over de mate van herverdeling aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Scholing en ID-banen houden mensen juist van de arbeidsmarkt af
Onderzoeken laten er weinig twijfel over bestaan: resultaten van algemene scholing zijn soms negatief, meestal insignificant en heel soms gematigd positief. Deze negatieve uitkomsten kunnen voor een groot deel verklaard worden door zogenoemde lock in-effecten: trajecten weerhouden cliënten ervan actief naar werk te zoeken, met als gevolg dat de kans op het vinden van een baan tijdelijk afneemt.

De balans blijkt het meest negatief bij jongere, laagopgeleide werklozen. Zij lijken veel meer gebaat bij ontwikkeling van een beter zelfbeeld en vergroting van hun motivatie dan bij het volgen van traditionele scholingsprogramma's. Het SKILLS-programma dat TNO (2012) sinds enige jaren aanbiedt is een voorbeeld van een dergelijke interventie. Het idee hierbij is dat jobcoaches cliënten trainen om hun effectieve gedrag te versterken en obstakels te pareren. Juist voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt zou dit een omslag in het denken en doen kunnen bewerkstelligen.

De ogenschijnlijk meest directe manier om mensen aan de slag te krijgen, is de overheid zelf banen te laten scheppen: gesubsidieerde arbeid, ook wel Instroom-Doorstroom ( ID-)banen bij de gemeenten. Idealiter zou dit arbeidsplekken opleveren die mensen 'warm houden' voor de arbeidsmarkt. Het tegendeel blijkt het geval: ID-banen houden mensen juist van de arbeidsmarkt af.

Een gesubsidieerde baan werkt vaak stigmatiserend, gemeentediensten willen betere werknemers juist behouden, en de werknemers zelf raken vaak gesteld op het type werk en de doorgaans lagere werkstress. Hier is dus sprake van dezelfde lock in-effecten als bij scholing, maar de kosten vallen nog veel hoger uit. Gesubsidieerde arbeid zou daarom selectief moeten worden ingezet, dat wil zeggen alleen voor werklozen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt voor wie 'we' het van belang achten dat zij toch werkzame arbeid verrichten. En of dat dan wat mag kosten of niet, is een morele keuze.

Dit verhaal is een sterk ingekorte versie van 'Beter een stok dan een wortel' van Pierre Koning in het boek 'Wat werkt nu werkelijk? Politiek en praktijk van sociale interventies' , dat gisteren verscheen bij Van Gennep.