Steun voor de een, bommen voor de ander

De internationale gemeenschap heeft weinig geleerd van de succesvolle interventies in Bosnië, zegt Gerald Knaus. Pas bij Libië keert de aanpak van de jaren negentig terug.

Libië is bevrijd van Kadafi, niet in de laatste plaats door het ingrijpen van de Navo. De internationale gemeenschap lijkt geleerd te hebben van eerdere interventies. De belangrijkste les die in Libië is toegepast, meent analist Gerald Knaus, luidt: wees terughoudend in het formuleren van de doelstellingen. In een onlangs gepubliceerd boek analyseert hij het veranderende denken over militaire interventies van de afgelopen tijd.

"Verbazingwekkend succesvol", noemt Balkan-specialist Knaus het buitenlandse militaire ingrijpen in Bosnië (1995) en Kosovo (1999) in zijn vorige week (17 oktober) verschenen boek 'Can intervention work?'. Verbazingwekkend, want het succes kwam tot stand eerder ondanks dan dankzij de goede bedoelingen, en was vooral te danken aan plaatselijke omstandigheden.

Bovendien had het succes een belangrijke keerzijde. Het leidde tot - vooral Amerikaanse - overmoed. Uit het militaire ingrijpen en het opbouwen van de Balkannaties werden foute lessen getrokken, die tot rampen leidden in Irak en Afghanistan.

Knaus, onlangs gastspreker op de Vrije Universiteit in Amsterdam, memoreert dat er lang getalmd is voordat de internationale gemeenschap eindelijk besloot tot ingrijpen om de oorlog in Bosnië te laten stoppen. Voornaamste bezwaar: er zou een bezettingsmacht van honderdduizenden militairen nodig zijn om de Servische milities te verslaan.

Colin Powell, destijds stafchef van het Amerikaanse leger, waarschuwde voor een Vietnam-scenario: de Amerikanen zouden steeds dieper verstrikt raken in het onoverzichtelijke conflict, ten koste van steeds meer Amerikaanse doden. "Reken maar dat ik nerveus word als zogenaamde experts beweren dat enkele precisiebombardementen of een beperkte aanval alles is wat we nodig hebben", zei Powell in 1993. "Als de gewenste resultaten niet worden bereikt, dan zal een nieuwe lichting experts opstaan met gepraat over een beetje escalatie."

Powell kreeg ongelijk. In augustus 1995 besloot toenmalig president Bill Clinton toch tot ingrijpen, gedreven door publieke verontwaardiging over jaren van etnische zuiveringen en bloedbaden, en vooral door de val van de 'veilige VN-haven' Srebrenica en de massamoord op moslimmannen. 'Lift and strike' was de tactiek: wapens werden ingevlogen en verstrekt aan de strijdgroepen van Bosnische Kroaten en Bosniaken (moslims), en bommenwerpers bestookten de Bosnische Serviërs. "Binnen een paar weken verkruimelde het Bosnisch-Servische leger. Daarom begon het Bosnisch-Servische leiderschap in oktober 1995 vredesonderhandelingen, en in november ondertekenden ze het vredesakkoord van Dayton. Binnen een paar maanden was de oorlog beëindigd."

Tegenover dit succes in Bosnië stond het falen van de internationale gemeenschap tijdens de genocide in Rwanda, in 1994. Met een bescheiden versterking had de zeer zwakke VN-missie in dat land de slachting van 800.000 Tutsi's en gematigde Hutu's kunnen voorkomen, zo betoogde de ernstig gefrustreerde Canadese VN-bevelhebber Roméo Dallaire. Zijn conclusie werd breed gedragen, door onder anderen een berouwvolle secretaris-generaal van de Verenigde Naties, Kofi Annan.

Het falen in Rwanda en het succes in Bosnië deden het internationale debat over nut en noodzaak van internationale interventies kantelen, meent Knaus. Het trauma van mislukte interventies (Vietnam) dat het debat lang had bepaald, had plaatsgemaakt voor een ander trauma: dat van rijkelijk laat (Bosnië), of niet-interveniëren (Rwanda).

Knaus: "Twee scholen voerden de boventoon in het debat. Aan de ene kant staat de planning-school, waarvan Amerika's grootste denktank, Rand Corporation, de voornaamste exponent is. Interventie is een kwestie van goed plannen, doelen formuleren en voldoende middelen beschikbaar maken." Op basis van eerdere ervaringen ontwierpen de analisten van Rand modellen en blauwdrukken: hoeveel militairen nodig zijn om een regime te verjagen, hoeveel om een land bezet te houden, hoeveel geld en adviseurs per hoofd van de bevolking het kost om een staatsapparaat te hervormen, en wat het prijskaartje is als je ervoor kiest om staatsinstituten geheel af te breken en van de grond af op te bouwen.

De andere school noemt Knaus de 'liberale imperialisten'. Niks middelen aanpassen aan doelen: als je een kwaadaardig regime verjaagt, moet een staat worden herbouwd, en dat kan heel lang duren. Aan het hoofd van zo'n missie moet je een internationaal bewindvoerder plaatsen, met verreikende bevoegdheden. Knaus: "Zij zeggen: je moet de rotzakken en de krijgsheren uitschakelen. Je moet ze iedere mogelijkheid om macht te verwerven ontzeggen. Dus ook: geen al te vroege verkiezingen."

Exemplarisch voorbeeld van deze school was de Brit Paddy Ashdown, die van 2002 tot 2006 de zogenoemde Hoge Vertegenwoordiger was in Bosnië. De Hoge Vertegenwoordiger, ingesteld door een aantal landen dat betrokken was bij het afdwingen van de vrede in Bosnië, heeft verreikende volmachten. Hij kan wetten decreteren en functionarissen, gekozen of niet, ontslaan. Ashdown maakte als geen ander gebruik van zijn macht: hij ontsloeg op één dag weleens tientallen mensen.

Ashdown had op zijn beurt inspiratie geput uit een ander 'lichtend voorbeeld': het Bosnische plaatsje Brcko. Dat had ook een internationaal gezagvoerder gekregen, omdat de Bosnische partijen tijdens het overleg in Dayton het niet eens hadden kunnen worden tot wiens grondgebied het behoort. De Amerikaan Henry Lee Clarke, aangesteld over Brcko van 2001 tot 2003, claimde grote successen met zijn verlichte despotisme. Zo wilde Ashdown het ook doen.

Knaus ziet een directe lijn van het kleine Brcko (70.000 inwoners) naar Bagdad. Paul Bremer, de Amerikaanse bewindvoerder die van 2003 tot 2004 de Amerikaanse bezetting van Irak leidde, was zwaar beïnvloed door de lofzangen door kranten, denktanks en analisten in het leger op de successen in Brcko en de rest van Bosnië. Knaus: "Bremer had in Bagdad de ervaringen van Ashdown in zijn hoofd." Hij ging voortvarend te werk: hij ontbond het Iraakse leger, en de Baath-partij van Saddam Hoessein, en ontsloeg ambtenaren die Baath-lid waren geweest.

Zover was niemand ooit in Bosnië gegaan, en de resultaten waren desastreus, meent Knaus. Eenzelfde overmoed werd toegepast in Afghanistan, ook op basis van de 'lessen uit Bosnië', die erop neerkwamen dat succes verzekerd zou zijn als er maar meer geld en manschappen zouden worden ingezet.

"Maar Bosnië leert heel andere lessen", stelt Knaus. "Juist het vermijden van risico was de basis voor het succes. Er was eerst een vredesakkoord. Dat werd wel afgedwongen met grote militaire aanwezigheid, maar daarmee kan Bosnië onmogelijk dienen als model voor landen waar hard moet worden gevochten."

Volgens Knaus waren de verrichtingen van de Hoge Vertegenwoordigers en andere buitenlandse autoriteiten in Bosnië en Kosovo minder doorslaggevend dan ze zelf wilden geloven. "Wat die leiders denken is minder belangrijk dan hoe de bevolking ter plekke over ze denkt. Interventies die gezien worden als bezettingen om eigen gewin stuiten altijd op grote problemen."

Andere factoren waren minstens even belangrijk: de val van het Milosevic-regime in Servië en de dood van de Kroatische leider Tudjman, de arrestaties van verdachten die gezocht werden door het Joegoslaviëtribunaal, en het feit dat Bosniërs die waren verdreven mochten stemmen in de lokale verkiezingen van hun voormalige woonplaats: daardoor kon een klimaat ontstaan waarin velen besloten terug te keren naar hun huizen. En op de achtergrond speelt het perspectief van EU-lidmaatschap in ruil voor democratische hervormingen. Knaus: "Dat had allemaal niets met een Brcko-model te maken."

Knaus spreekt uit ervaring, hij werkte eind jaren negentig zelf op kantoren van de internationale besturen in Bosnië en Kosovo. "Onze onwetendheid was overweldigend", stelt hij. "We wisten niet of een stad 300.000 of 400.000 inwoners had." Bestuurders gingen ervan uit dat 200.000 Serviërs Kosovo hadden verlaten, maar dat bleken er maar 70.000 te zijn. In Bosnië werden functionarissen abusievelijk aangezien voor oorlogsmisdadigers en ontslagen - politiemensen, een gekozen burgemeester. "Ikzelf vertrouwde in Bosnië op een medewerker van wie me later bleek dat hij had gewerkt voor de geheime dienst als fabriceerder van aantijgingen tegen mensen."

Interveniëren is een kwestie van vallen en opstaan. Improviseren, reageren op lokale gebeurtenissen, gebruik maken van de ervaringen van lokale leiders en onverwachte kansen grijpen - dat is allemaal veel belangrijker dan het volgen van scenario's en blauwdrukken, betoogt Knaus in zijn boek. 'Principled incrementalism', het best te vertalen als 'voortmodderen met een doel voor ogen', noemt hij zo'n aanpak.

Volgens Knaus dreigt alweer een foute conclusie getrokken te worden uit Bosnië: dat de internationale gemeenschap een stevige vinger in de pap moet blijven houden, omdat anders het etnische geweld weer zal losbarsten. Juist het aanblijven van de Hoge Vertegenwoordiger (inmiddels is de zesde in functie, de Oostenrijker Valentin Inzko) zorgt ervoor dat de Bosnische politici hun verantwoordelijkheid blijven ontlopen. Uitzicht op het EU-lidmaatschap is een beter medicijn tegen het gekibbel dan toezicht tot in lengte van jaren.

"In Bosnië is een toestand bereikt die niemand voor mogelijk had gehouden in 1996. Niemand zou hebben verwacht dat binnen tien jaar iedereen overal in Bosnië veilig kan reizen, dat verwoeste moskeeën zouden zijn herbouwd, dat de samenleving zou zijn gedemilitariseerd. Jawel: in politiek opzicht is Bosnië een puinhoop. Maar de mensen die zeggen dat een nieuw gewapend conflict dreigt, hanteren een zwakke argumentatie. Ik zie niet in wie in Bosnië daar belang bij zou hebben."

Eén les lijkt de internationale gemeenschap inmiddels wel geleerd te hebben: "Ik zie in de interventie in Libië een terugkeer naar de aanpak in Bosnië." 'Lift and strike' - steun aan de ene partij in het conflict, bommen voor de andere, luidde het recept. "Dat bracht ook vrede in Bosnië. Maar als de Libiërs, en ook de Syriërs, geen verdere interventie willen, doe het dan niet. Geen internationaal bestuurder kan een substituut bieden voor wat het volk wil."

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden