Sprongetje voorwaarts in Uruzgan

erfenis | Zinloos was hun werk bij de wederopbouw van Uruzgan niet. Maar het had een stuk efficiënter gekund, concludeert onderzoeker Jan Willem Petersen zes jaar na het vertrek van de laatste Nederlandse militairen. Hij is zelf gaan kijken.

Eén misverstand wil Jan Willem Petersen (38), van huis uit architect, op voorhand uit de weg ruimen: de Nederlandse wederopbouwmissie was 'zeker niet' zinloos, ondanks het recente geweld. Begin september leek Tarin Kowt, hoofdstad van de provincie Uruzg¿n, in handen van de Taliban te vallen. In Nederland reageerde men overwegend emotioneel: 24 militairen zouden 'voor niets' zijn gesneuveld in de vier jaar - van 2006 tot 2010 - dat de Task Force Uruzgan (TFU) verantwoordelijk was voor de provincie. Hoewel de strijders al spoedig werden teruggedrongen, zou je kunnen denken dat de missie mislukt is.

Petersen noemt dat beeld onjuist. Hij maakte, ondersteund door het ministerie van buitenlandse zaken, als eerste de balans op van de wederopbouw in de instabiele Afghaanse provincie, om de erfenis van de vierjarige Nederlandse missie in kaart te brengen. "Als je de bevolkingscentra - Tarin Kowt, Deh Rawood en Ali Shirzai - van 2006 vergelijkt met nu, zijn ze onherkenbaar veranderd. Dan hebben we het bijvoorbeeld over bereikbaarheid en onderwijs. Bijna alle openbare gebouwen staan er dankzij buitenlandse hulp." Zo beschikt Tarin Kowt nu over een geasfalteerd wegennet en allerlei scholen en voorzieningen. "De stad is in tien jaar anderhalf keer zo groot geworden en is onmiskenbaar ten goede veranderd, ook volgens de inwoners. De veiligheid laat er te wensen over, dat valt niet te ontkennen, maar die transformatie is winst. Die was niet denkbaar geweest zonder westers ingrijpen."

Het belangrijkste wapenfeit noemt hij de verbinding van Uruzgan met de rest van Afghanistan. "Uruzgan was een uitermate afgelegen provincie en dat isolement is grotendeels doorbroken door buitenlandse inspanningen", zegt Petersen. Als voorbeelden noemt hij de aanleg van het vliegveld in Tarin Kowt en de 40 kilometer lange asfaltweg van die stad naar Chora - beide Nederlandse projecten. "Waar de provincie voorheen een soort terra incognita was, kan men die nu betrekkelijk eenvoudig bezoeken. Deze verbindingen zijn van levensbelang voor de verdere ontwikkeling van Uruzgan."

Met fikse baard naar Uruzgan

Dat de TFU resultaten heeft geboekt, onder meer met deze grote infrastructuurprojecten, laat onverlet dat veel andere opbouwprojecten serieuze tekortkomingen kenden. Petersen, die met zijn bureau Specialist Operations eerder onderzoek deed in Libanon en Soedan, reisde vorig jaar gedurende twee maanden - in lokale kleding, met fikse baard en basisvocabulaire Pasjtoe - door Uruzgan om een representatief deel van de honderden Nederlandse projecten te onderzoeken: van scholen en moskeeën tot klinieken en gevangenissen. Zijn ruim 300 pagina's tellende rapport, dat hij vorige week aan Commandant der Strijdkrachten Tom Middendorp overhandigde, behandelt twintig projecten en biedt een doorwrocht en kritisch beeld van vier jaar opbouwwerk.

"Ongeveer een vijfde van de bezochte projecten werkt min of meer naar behoren. Maar om uiteenlopende redenen functioneert een fors deel gebrekkig en heeft de helft zelfs onomstotelijk zijn doel niet bereikt." Als dat bij alle projecten het geval is, vindt Petersen, is dat onrustbarend. "Uruzgan is de grootste Nederlandse wederopbouwmissie ooit en we hebben ongekend veel geld in al die projecten gestoken: ongeveer 130 miljoen euro. Niettemin is een fiks deel van alle investeringen nu en ook op langere termijn niet rendabel."

Een van de redenen daarvoor is volgens hem de grote discrepantie tussen de doelstelling van projecten en de afstemming op de situatie ter plaatse. "Er was te weinig inzicht of projecten daar überhaupt op hun plaats waren. Daar niet op toegeruste mensen moesten onze ambities verenigen met een complexe lokale realiteit - een schier onmogelijke opgave", aldus Petersen.

"In Uruzgan wilden we het onderwijs verbeteren, wat dikwijls simpelweg de aanleg van een groot aantal schoolgebouwen betekende. Door mensen die daar niet op voorbereid waren: commandanten van tankbataljons werd gevraagd functionerende scholen uit de grond te stampen, zonder dat ze enige kennis van opbouwwerk hadden. Dat verzoek was onredelijk."

Niet geheel verrassend, zegt hij, is het door verkeerde afwegingen met ettelijke scholen misgegaan. "Vaak waren er logischer alternatieven of had men op lokale initiatieven kunnen voortborduren, maar die mogelijkheden zijn veelal over het hoofd gezien."

Vervallen scholen

Zo begon de TFU na overleg met dorpsoudsten een school in het dorp Sajawul, waar de plaatselijke gemeenschap er al een aan het bouwen was. Aangezien men verwachtte dat het Nederlandse project beter zou zijn, werd de aanleg van die eigen school gestaakt. De plaatselijke aannemer leverde echter slecht werk en de Afghaanse overheid bleek niet in staat de school draaiende te houden. Beide gebouwen zijn inmiddels vervallen, waardoor Sajawul nu zonder school zit.

Meer inzicht had ook kunnen voorkomen wat bij de door Nederland gefinancierde provinciale gevangenis in Tarin Kowt gebeurde. Die had diverse faciliteiten voor gevangenen, waaronder een ontmoetingsruimte en een moskee. Die verdwenen, omdat men niet had beseft dat Afghaanse bewakers vaak hun werkplek als woonruimte inrichten. Van de voorzieningen voor gevangenen werden slaapvertrekken en een keuken gemaakt. De gevangenen restte weinig meer dan hun cellen, waardoor het project maar ten dele beantwoordde aan zijn doel: het wezenlijk verbeteren van de omstandigheden van gevangenen. "Vooropgezette plannen stroken te vaak niet met de manier waarop men lokaal invulling geeft aan projecten."

Daarnaast laakt Petersen het gebrek aan tijd en capaciteit in Uruzgan, dat zo groot is als Zuid-Holland, Gelderland en Utrecht samen. Projecten werden vaak geïnitieerd door wisselende provinciale reconstructieteams, die maximaal 70 man telden, van wie er ongeveer 40 direct betrokken waren bij wederopbouw. "We moeten voortaan de opgave beter onderkennen. Uruzgan telt 400.000 inwoners en daar hebben wij 40 man tegenover gezet, die in vier jaar een hele provincie moesten opbouwen. Per 10.000 inwoners was dus één persoon kortstondig bezig met opbouwwerk. Dan is duurzaam succes vrijwel uitgesloten, zeker in een uitdagende en veeleisende omgeving als Afghanistan."

Nodeloos inefficiënt

Hoewel Uruzgan dankzij de hulp van buiten dus ontegenzeggelijk een sprong voorwaarts heeft gemaakt, leidt het grote aantal projecten zonder blijvend resultaat Petersen tot de conclusie dat Nederland zijn handelen beter moet evalueren. "Er zit een soort schizofrenie in: de ontwikkeling van de provincie is een feit, maar de wederopbouw was nodeloos inefficiënt. Dat is zonde, van het geld én de moeite."

Nederland heeft kort na afloop een kwantitatieve evaluatie van de missie uitgevoerd, met bijvoorbeeld het aantal gerealiseerde scholen, maar die zegt volgens Petersen vrij weinig. "Zulke cijfers geven geen inzicht in het werkelijke resultaat van de projecten. Dergelijke evaluaties zijn niet gericht op de gevolgen van de wederopbouw - die zijn immers zo gauw na de missie slechts ten dele waar te nemen. Waarom een bepaald project wel of niet functioneert is eenvoudigweg niet bekend. Dan is de kans levensgroot dat vergissingen uit het verleden zullen worden herhaald."

Daarom is het volgens hem cruciaal dat Nederland nu, zes jaar na het vertrek van de laatste troepen, de ervaringen in Uruzgan ter harte neemt. "De Nederlandse inspanning was uniek. Voor toekomstige interventies is het daarom onontbeerlijk lering te trekken uit deze missie. Uruzgan was complex, maar interventies in bijvoorbeeld Syrië en Irak zullen nog veel ingewikkelder worden." Nederland, zegt Petersen, kan zich zo op wederopbouwgebied een voortrekkersrol verwerven, en zich internationaal profileren.

Zowel Defensie als Buitenlandse Zaken beseft volgens hem ook dat hedendaagse militaire interventies vrijwel altijd een wederopbouwcomponent behoeven: alleen bommen en granaten bieden geen soelaas voor asymmetrische conflicten, waarin staten strijden tegen groeperingen als de Taliban. "De bereidheid ons beter te wapenen voor wederopbouwvraagstukken is er, getuige de overheidssteun voor dit onderzoek," weet Petersen. Hij adviseert met klem kennis over ruimtelijk denken een integraal onderdeel te laten zijn van wederopbouwmissies. Waardevolle kennis en ervaring moeten beter worden geëvalueerd en toegepast; generieke 'blauwdrukken' voor projecten moeten wijken voor op de situatie ter plaatse geënt maatwerk, gebaseerd op bevindingen uit het verleden.

"Bij toekomstige missies moeten we beslagen ten ijs komen. Dergelijke interventies, veelal in cultureel vreemde en riskante omgevingen, zijn dusdanig complex dat die zonder uitgebreide en geïnstitutionaliseerde kennis en kunde nauwelijks een succes kunnen worden. Heeft Nederland veel bewerkstelligd in Uruzgan? Ja. Was dat afdoende? Nee. Hoe kunnen we het beter doen? Dat is de hamvraag waar we ons nu op moeten richten."

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden