'Sponsor onze fanfare, dan mag je bouwen'

De jongste serie schandalen toont weer eens dat ondernemen en besturen in Nederland niet altijd zo strikt gescheiden zijn als zou moeten. Het polderen werkt gesjoemel in de hand.

'Ik dacht dat het eindelijk over was met die eeuwige vriendjespolitiek waar vooral CDA-bestuurders bij betrokken waren", verzuchtte VVD'er Jos van Rey drie jaar geleden in De Telegraaf. Er was net weer een corruptieaffaire boven komen drijven in zijn geliefde Limburg. Deze week ruimde de Roermondse wethouder, tot enig leedvermaak van lokale CDA'ers, zelf het veld nadat hij in opspraak was gekomen door vriendjespolitiek en mogelijk grootschalige belangenverstrengeling.

Van Rey is bij uitstek het type bestuurder waarbij het mis kan gaan. Een wethouder die een machtig imperium heeft opgebouwd in een cultuur waar hij blijkbaar niet werd teruggefloten.

Gerard Schouw kent de voorbeelden uit de praktijk. Hij is nu Kamerlid voor D66, maar in 1990 werd hij lid van de gemeenteraad in Dordrecht. Hij vertelt over Piet Janse, een PvdA'er die twintig jaar lang wethouder was en de lokale politiek volledig overheerste. "De aantrekkingskracht en de macht van die man vond ik fascinerend. Wat je ook wilde, je kwam altijd weer uit bij Piet. Waar het ook over ging."

Met een dosis eigen ervaring in het openbaar bestuur besloot Schouw er studie naar te doen. In het proefschrift dat daar uitrolde over bestuursstijlen van wethouders, passen Van Rey en Janse perfect onder het kopje 'politiek leider'. Die kenmerkt zich door vasthoudendheid, is verdedigend, overtuigend en besluitvaardig.

"In elk bestuur is een pikorde", ontdekte Schouw. "Je hebt volgers, die afhankelijk zijn van de leiders. Bij die leiders zie je een cumulatie van macht. Mensen willen graag voor hen werken. Wie iets gedaan wil krijgen gaat naar hen toe, bij hen zijn de deals te maken. Dat trekt aan als een magneet."

Poldercorruptie, noemt Gjalt de Graaf het effect daarvan. "De ambtenaren en bestuurders die zich schuldig maken aan corruptie zijn echte ritselaars", blijkt volgens de VU-hoofddocent bestuurskunde uit onderzoek. "Mensen met een groot netwerk die zaken voor hun kleine gemeenschap kunnen regelen en daarom populair zijn. Hoe groter ze worden, hoe groter het netwerk, hoe groter de kans op belangenverstrenge- ling."

Juist dat polderen, die gewoonte om in ons eigen netwerk tot oplossingen te komen en het wel even te regelen, zorgt voor misstanden zegt Willeke Slingerland. Zij was hoofdonderzoeker bij een recente landenstudie naar de integriteit in verschillende sectoren van de samenleving, zoals openbaar bestuur, media, rechterlijke macht etcetera. De conclusie: Nederland wordt steeds kwetsbaarder voor corruptie. Door ontransparant gepolder, geritsel, en een hardnekkig taboe om vraagstukken van integriteit bespreekbaar te maken, zegt Slingerland. Die taboecultuur is zeer herkenbaar, zo kreeg zij te horen van bestuurders en organisaties die de studie oppikten.

"Je ziet het gebeuren", beaamt Schouw. "In het lokaal bestuur mogen mensen niet meedoen aan discussies over onderwerpen waar ze zelf belang bij hebben. Er zijn gemeenten waar dat wel gebeurt en waar niemand er iets van durft te zeggen. In het verleden had je vaker lokale media die daar dan op aansloegen."

Over één ding zijn de onderzoekers het eens. Hoe meer contacten een bestuurder heeft, hoe dieper zo iemand in de netwerken zit, hoe groter de kans op corruptie. Daarom zijn het vaak mensen van grote bestuurderspartijen waar het mis gaat. Zij hebben de juiste ingangen in Den Haag, weten zich beschermd door een gelijkgestemde politieke omgeving.

En er zijn bestuursterreinen waarop bestuurders meer risico lopen, zegt Schouw: ruimtelijke ordening en projectontwikkeling. Daar komt het geld binnen. "In Dordrecht hebben we daar destijds twee wethouders op gezet. Vier ogen zien meer dan twee en het gaat om veel geld. Op die dossiers maak je deals. Politiek leiders zijn goed in het vragen van gunsten voor de publieke zaak. Jij mag hier een gebouw neerzetten als je dan de fanfare elk jaar sponsort. Zoiets. Dat vinden we over het algemeen niet slecht. Maar als bestuurders dat dealen voor hun eigen belang inzetten, dan gaan ze de mist in."

Om er echt iets aan te doen, moeten mensen zich eerst de vraag stellen wat corruptie eigenlijk is, meent Slingerland. "Wat mij betreft is het goed dat, waar het nu op lijkt na de recente incidenten, we ook zaken als belangenverstrengeling en vriendjespolitiek als corruptie gaan zien. De Raad van Europa heeft Nederland daar al eens op gewezen. Dat we verder moeten kijken dan de klassieke vorm van corruptie, met de goedgevulde enveloppe die onder tafel gaat."

Dan moet bijvoorbeeld ook een zaak zoals die nu in Groningen speelt goed worden bekeken. De Drentse Commissaris van de Koningin, Jacques Tichelaar, moest er aan te pas komen om naar buiten te brengen wat een zieke verdeel-en-heerscultuur er heerst bij de PvdA in die stad. De sociaal-democraten zijn er nog steeds heer en meester - en zo gedragen de bestuurders zich. Hetgeen niet wil zeggen dat er direct fraude is gepleegd.

Het was de afgelopen tijd vaker raak: de CDA-burgemeester in Lingewaard werd blijkbaar niet teruggefloten bij het indienen van declaraties voor kosten die niet waren gemaakt. In Lansingerland maakte ChristenUnie-wethouder Jan den Uil zich volgens een studie schuldig aan belangenverstrengeling. De Noord-Hollandse VVD-gedeputeerde Ton Hooijmaijers kon zeer lange tijd zijn gang gaan terwijl velen wisten dat hij eigen belangen en provinciale vastgoedzaken niet goed uit elkaar hield.

De onderzoekers zeggen het dan ook allemaal: dit is van alle tijden, van alle delen van het land en van alle partijen. Tenminste, als een wethouder lokaal macht weet op te bouwen, en dat is nu eenmaal makkelijker als de partij van die wethouder invloedrijk is.

Toen Jos van Rey zich eind jaren negentig als lid van de Provinciale Staten en van de Tweede Kamer hardmaakte voor parlementaire en provinciale onderzoeken naar corruptie in Limburg, werd hij dan ook beschimpt. Nestbevuiling, vonden andere Limburgse politici. Hun provincie was toch niet corrupter dan de rest van het land?

Aanleiding voor Van Rey om aan de slag te gaan was een flinke reeks artikelen in Dagblad De Limburger over vriendjespolitiek in de provincie. Het leidde tot rechtszaken en veroordelingen van wethouders en burgemeesters - vooral van CDA-huize. Het gevolg was strengere regels voor aanbestedingen.

Ook CDA'er Gerd Leers ergerde zich aan het begin van zijn burgemeesterschap aan de cultuur van vriendendiensten in de provinciehoofdstad, vertelde hij in 2009 aan Trouw. Hij trad er streng tegen op. Een jaar later kwam Leers zelf in opspraak over een vakantiehuis dat hij in Bulgarije had gekocht. Aan de burgemeester van het Bulgaarse dorpje beloofde hij een oude Maastrichtse brandweerwagen. Onderzoekers concludeerden dat zijn rollen als burger en burgemeester soms te veel door elkaar heen liepen. De gemeenteraad dwong hem op te stappen.

Landelijk zette de inmiddels overleden politica Ien Dales het thema in de jaren negentig op de kaart. In een niet mis te verstane toespraak gaf de toenmalige PvdA-minister van binnenlandse zaken een historisch geworden boodschap aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten: "De overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet."

Buiten die twee vaak herhaalde zinnetjes zei Dales uiteraard meer, op dat congres in 1992 in Apeldoorn. Veel daarvan staat twee decennia later nog fier overeind. Zo sprak zij over het sluipende gevaar van 'machtsbederf' en hoe het lekken van vertrouwelijke informatie 'fnuikend' is voor de kwaliteit van bestuur en de democratie. Over hoe aantasting van de integriteit van de overheid 'niet minder' betekent dan dat de overheid het vertrouwen van de burgers verliest. "Zonder vertrouwen van de burger kan de democratie niet", aldus Dales. "Dan is er geen democratie meer, en dat is een beklemmend beeld."

Vandaag de dag wijst ook onderzoeker Slingerland op de gevaren voor het vertrouwen in het democratisch bestel, gevaren die volgens haar geregeld worden onderschat. Zo is het bij de affaire-Van Rey in Roermond opvallend hoe meerdere inwoners van de Limburgse stad het nog steeds voor de gevallen wethouder opnemen omdat hij nu eenmaal 'zo veel voor de stad heeft betekend'. Slingerland: "Dat die vermoede misstappen worden vergoelijkt, laat zien dat mensen soms niet doorhebben wat de aard van de misdraging eigenlijk is."

Dat komt door de dubbele houding die machtige bestuurders oproepen, zegt Schouw. "Er is bewondering en afkeer." Maar deze mensen kunnen alleen op zo'n spilpositie terechtkomen als ze 'macht, dwang en intimidatie niet schuwen'. Daar is het gevaar, signaleert Slingerland: "Corruptie, in welke vorm dan ook, zorgt voor enorme schade. Voor burgers die geen vertrouwen in de politiek meer hebben, en zich afvragen of het überhaupt nog wel zin heeft om te gaan stemmen."

Dales bespeurde ook een neiging bij bestuurders en politici om gevallen van fraude en corruptie tot 'betreurenswaardige incidenten' te reduceren. De PvdA-bewindsvrouw oordeelt hard over die reflex. "De opvatting dat het alleen om incidenten gaat, kan het besef verduisteren dat machtsbederf een sluipend virus is dat zich in de structuur van de overheid kan nestelen."

In de jaren tachtig en negentig speelde het probleem in heel veel gemeenten, weet Schouw. Daar waar partijen een dominante rol speelden in een college, kon het zomaar gebeuren. Dat ging toen vooral over PvdA en CDA. Van structurele oplossingen is nog weinig te zien. Na reeksen van incidenten wordt er wel eens iets opgepakt. Zoals Van Rey - achteraf niet helemaal succesvol - in Limburg deed. En zoals de gemeente Amsterdam dat in 2001 deed door na een reeks incidenten in het ambtenarencorps een bureau integriteit op te zetten. Dat integriteitsschendingen door de komst van het bureau beter werden geregistreerd, leidde tot een opvallende paradox, vertelt De Graaf. "Want wat waren daardoor de conclusies in de media? De corruptie neemt toe. Terwijl er juist meer aan werd gedaan."

De registratie van corruptiegevallen is nog altijd versnipperd, waardoor het moeilijk is om aan te geven hoe groot het probleem van de 'poldercorruptie' nu eigenlijk is. Volgens De Graaf is het groot genoeg om heel serieus te nemen. "Nederland zal nooit vrij van corruptie zijn, maar het is niet zo dat we in een bananenrepubliek leven", stelt de wetenschapper. Wat moet er gebeuren om corruptie zo veel mogelijk in te dammen? In ieder geval moet er meer aandacht voor komen, vindt De Graaf. Niet alleen voor de grote incidenten, maar voor bestuurlijke integriteit in het algemeen: "Bij het kabinet-Rutte I was de aandacht in ieder geval veel te mager, kijk bijvoorbeeld naar de terughoudendheid om een goede regeling voor klokkenluiders op te stellen." Een nationaal integriteitsinstituut, naar Amsterdams voorbeeld, zou volgens De Graaf zeer welkom zijn.

Ook Slingerland pleit voor meer aandacht, en benadrukt dat regels niet genoeg zijn. "We moeten vooral veel beter begrijpen hoe de systemen werken. Hoe gaat het in politieke partijen, waar loyaliteit zo belangrijk is om hogerop te komen? Hoe liggen nu precies de banden tussen lokale politici en het bedrijfsleven? Pas als je die patronen begrijpt, als daar openheid over is, kunnen er echt stappen worden gezet. Tot dan blijf je met poppetjes schuiven en nieuwe, wellicht strengere regels maken, maar verander je eigenlijk niets."

Of strengere regels nu helpen of niet, Schouw heeft een wellicht nog geruststellende mededeling. In zijn onderzoek merkte hij dat de machtige wethouders die buiten hun boekje gaan uiteindelijk altijd fouten maken. En dan zijn de messen geslepen: "Op dat moment staan al die mensen klaar die jarenlang van die bestuurder afhankelijk zijn gemaakt."

undefined

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden