Smeergeld achter de dijken

Smeergelden zijn in de Nederlandse bouwwereld meer aanvaard dan in Italië, merkte de Italiaanse wetenschapper Manunza. Zij stelt vast dat de Nederlandse overheid nonchalant omgaat met belangenverstrengeling tussen ambtenaren en aannemers.

door Jelle Brandsma

Minister Jorritsma vloog met het vliegtuig van aannemer Henk Koop naar een schaatswedstrijd in Inzell. Zij was destijds, in 1996, op het departement van verkeer en waterstaat een grote opdrachtgever van de bouwbranche en dus rijst de vraag of zij deze vriendendienst had mogen aannemen.

De relatie tussen het bedrijfsleven en het openbaar bestuur is in Nederland te hecht, constateert de Italiaanse Elisabetta Manunza, universitair docente Europees recht aan de Katholieke Universiteit Brabant. De wil om de belangenverstrengeling te voorkomen ontbreekt, meent zij. Politici en zakenlieden hechten weinig waarde aan een strikte scheiding van verantwoordelijkheden en een goede naleving van de regels.

Manunza promoveerde in april aan de Vrije Universiteit op het proefschrift 'EG-aanbestedingsrechtelijke problemen bij privatisering en bij de bestrijding van corruptie en georganiseerde criminaliteit'. Zij onderzocht hoe Italië aanbestedingen behandelt en hoe Nederland dat doet en komt tot een opmerkelijke conclusie: vergeleken met de Italianen, toch het land waar de maffia groot is geworden, treedt Nederland slap op.

In Italië is een politicus die een maffiabaas zoent, zoals ex-premier Andreotti deed, al een verdachte. In de jaren tachtig zijn corruptie en het gesjoemel in de bouw hard aangepakt. Italië heeft daarvoor een aantal strenge antimaffiawetten aangenomen. De Milanese Operatie schone handen is daarvan een gevolg. ,,Ik ben erg kritisch over het handelen van Justitie in Italië'', stelt Manunza, ,,maar die harde aanpak heeft tot veel resultaten geleid. Er worden zware zaken ten laste gelegd bij corruptie en criminaliteit in de bovenwereld.''

Met regelmaat signaleert Manunza dat Nederlanders beweren: 'Dat zijn Italiaanse toestanden, die hebben wij in Nederland niet'. Had Nederland maar Italiaanse toestanden, meent zij, namelijk een rigoureuze aanpak van corruptie, wat in Nederland iets milder wordt aangeduid met niet-integer handelen. Bij de behandeling in de Tweede Kamer, een maand geleden, van het wetsvoorstel met regels voor de bevordering van de integere besluitvorming in het openbaar bestuur hoorde zij minister Korthals nog in die trant: in Nederland is het niet zo erg als in Italië. De aanwijzingen over gesjoemel bij de aanbesteding van bouwprojecten laten zien dat Nederland zeker niet smetvrij is, meent de wetenschapper.

Een ex-directeur van de aannemer Koop Tjuchem, het bedrijf van Henk Koop, openbaarde twee weken geleden een schaduwboekhouding van zijn voormalige werkgever waaruit valt op te maken dat de overheid vaak te veel betaalt. De aannemer die het laagst inschrijft op een openbare aanbesteding keert geld uit aan de andere inschrijvers. De prijs waarvoor het werk wordt gedaan is kennelijk zo hoog dat dat er kennelijk nog wel vanaf kan. De aannemers zouden ook weten hoe ver zij kunnen gaan bij de inschrijving. Een ambtenaar zou omgekocht zijn om het bedrag te verklappen dat de overheid maximaal wil besteden.

Hoe omvangrijk dit soort praktijken in de Nederlandse bouwwereld is, weet Manunza niet. ,,Maar het is in Nederland niet beter dan in de rest van Europa'', zegt zij. Het besef dat belangenverstrengeling, het aannemen van cadeautjes en het leveren van een vriendendienst niet kan, dringt slecht door in het bestuur, meent de Italiaanse wetenschapper. In het wetsvoorstel BIBOB dat nu ter behandeling bij de Eerste Kamer ligt, staat bijvoorbeeld dat een gemeente een beschikking of een vergunning moet weigeren of intrekken als de gemeente gevaar vaststelt dat bijvoorbeeld strafbare feiten zullen worden gepleegd. Bij de aanbesteding van een bouwproject is het voorschrift veel slapper. Als blijkt dat een aanbesteding niet loopt zoals het moet, hoeft de aanbestedende dienst de procedure niet stil te leggen, maar is slechts extra waakzaamheid geboden, stelt Manunza vast.

In het rapport van de commissie-Van Traa over opsporingsmethoden werden de bouwwereld en de milieubranche al genoemd als omgevingen waar criminelen het meest eenvoudig zouden kunnen opereren. In die zin staat de bouw al lang onder verdenking, aldus Manunza. Prijsafspraken werden in 1993 door de Europese Commissie verboden. ,,We weten nu dat het toch gewoon is doorgegaan. Het besef over de ernst daarvan ontbreekt.''

Ook het geven van een rekenvergoeding voor het maken van een offerte kan als staatssteun worden gezien, zegt zij. Maar in maart bepaalde de Europese Commissie dat er per bedrijf in drie jaar maximaal 220000 gulden uitgekeerd mag worden. Een aantal ministeries baseert daarop een nieuwe regeling die in september van kracht werd. ,,Misschien is het staatssteun, die toch is toegestaan.''

Manunza constateert dat er in Nederland weinig kennis is over Europese regels. Veel ambtenaren weten volgens haar niet dat Europees aanbesteden verplicht is. ,,Het gaat niet zoals het moet gaan en er is weerstand tegen het Europees recht. Rechters en advocaten weten vaak ook niet hoe het werkt. Op dit punt schiet de opleiding vaak ernstig te kort.''

Ambtenaren in Nederland denken dat op goede voet verkeren met ondernemers nuttig is, zegt Manunza. Zij meent dat het aannemen van geschenken in veel gevallen verkeerd is: ,,Het bedrag dat ermee is gemoeid doet er niet toe. Als twee mensen op een gelijkwaardig niveau staan, is er niks aan de hand, maar als de een iets van de ander wil, gaat het mis.

Dat het openbaar ministerie niets heeft gedaan met de gegevens die de ex-werknemer van Koop Tjuchem in de openbaarheid heeft gebracht, vindt Manunza, die veel onderzoek heeft verricht naar de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden, opmerkelijk. ,,Er is een paar jaar geleden een uitgebreide discussie geweest over pro-actieve opsporing. De wet biedt wel degelijk mogelijkheden om een zaak in dat stadium uit te zoeken. Als je dat niet doet, krijg je achteraf gedonder. Dat weet je.'' Fraude in de bouw heeft geen prioriteit, zegt Manunza. ,,Witteboordencriminaliteit in Nederland wordt in het algemeen nauwelijks vervolgd'', meent zij.

In Italië is het openbaar ministerie verplicht alle zaken die verdacht lijken uit te zoeken. Dat is in dit opzicht beter dan het Nederlandse systeem waar het opportuniteitsbeginsel heerst, zegt Manunza. In Italië duren zaken daardoor vaak langer, maar het risico om in de beklaagdenbank te komen blijft bestaan. Manunza: ,,Het Nederlandse systeem levert het gevaar op dat zaken die niet in het straatje van de overheid of het openbaar ministerie passen, vervolging ontlopen. Ik heb soms het idee dat justitie economisch belangrijke sectoren gewoon niet wil onderzoeken. Een sectie bij het openbaar ministerie in Amsterdam houdt zich bezig met fraude, maar het gaat allemaal erg traag.''

Europese aanbesteding

Al sinds 1971 is Europese aanbesteding door overheden van bouwprojecten boven een bepaald bedrag verplicht, zegt Wil Wedekind, hoogleraar Europees aanbestedingsrecht. Maar in de lidstaten kwam van de naleving van deze regels weinig terecht. In 1993 zijn de richtlijnen voor de aanbesteding, niet alleen op bouwprojecten, maar ook op de inkoop van bijvoorbeeld tafels en stoelen voor ministeries, nog eens verscherpt.

Volgens cijfers van het ministerie van economische zaken uit 1999 wordt van de 51 miljard gulden die Nederlandse overheden jaarlijks besteden slechts 6,7 miljard Europees aanbesteed. Er zou een besparing mogelijk zijn van 15 tot 20 procent als meer projecten met meer concurrentie Europees aanbesteed zouden worden.

Minister Jorritsma verklaarde destijds dat Nederland slecht scoort, 'aan de staart van Europa'. Wedekind trekt die constatering in twijfel omdat betrouwbare cijfers over de Europese praktijk ontbreken.

Er is geen zicht op de praktijk van aanbesteden en offertes maken in de bouw, zegt Wedekind. De belangrijke vragen zijn volgens hem: wordt er Europees aanbesteed? Zijn er prijsafspraken tussen aannemers? En krijgen bouwbedrijven een vergoeding voor het maken van een offerte?

Wedekind denkt dat het bij veel opdrachtgevers, meestal ambtenaren, ontbreekt aan kennis over Europese aanbestedingsregels. Sinds 1 september is een regeling van de ministeries van Vrom, defensie en verkeer en waterstaat van kracht die toestaat dat de overheid bij de aanbesteding met aannemers afspreekt dat zij een vergoeding krijgen voor het uitbrengen van een offerte. Sommige juristen menen dat dit in 1993 al is verboden door de Europese Commissie. Maar Wedekind vindt dat het niet in strijd is met Europese regels. ,,Het is toegestaan en dat gebeurt ook. Wat niet mag is dat de aannemers onderling contact hebben over de inschrijving op een project. Het lijkt er thans op dat dat ook gebeurt, in een hotel samen zaken regelen, maar daarvan is het bewijs moeilijk te leveren.''

Is het openbaar ministerie te weinig alert op dit soort zaken? Wedekind: ,,Dat weet ik niet. Dat is strafrecht en dus niet mijn specialiteit. Ik heb de indruk dat men er wel attent op wordt.''

De moeizame toepassing van Europese regels wordt volgens Wedekind mede veroorzaakt door 'de Nederlandse volksaard'. ,,Wij hebben het poldermodel'', zegt hij. Daarom gaan ambtenaren en politici graag in zee met bedrijven die zij kennen. Europees aanbesteden vinden ze niet leuk. Dat geldt vooral voor gemeenten die lokale aannemers goed kennen.''

De fietsbrug

De gemeente Nijmegen wil over de Waal een fietsbrug bouwen. De gemeenteraad trok hiervoor ongeveer 48 miljoen gulden uit. De stad wil een nieuwe Vinex-locatie verbinden met de binnenstad, via de brug voor langzaam verkeer.

Omdat de brug naast de rails over de Waal komt te liggen, regelt Railinfrabeheer, die overal in Nederland bouwprojecten voor het spoor opzet, de aanbesteding. Na een Europese aanbesteding kwam de aannemer Heijmans, met het hoofdkantoor in Den Bosch, als de laagste uit de bus. Railinfrabeheer had berekend dat het project -niet alleen de brug, maar ook de verbinding naar de binnenstad en in de nieuwe woonwijk- 50 miljoen gulden zou kosten. Heijmans zat daar 60 procent boven.

Wethouder Paul Depla (PvdA) vond het verschil te groot. Nijmegen praat nu met een aannemer die niet aan de openbare inschrijving meedeed en die het project, met dezelfde eisen, wil uitvoeren voor een bedrag dat 'in de buurt' ligt van de begroting van Railinfrabeheer. Het bedrag en de naam van het bouwbedrijf wil Depla niet noemen. ,,We zijn er bijna uit'', stelt hij.

Ondertussen eist Depla van Heijmans opheldering over de forse offerte. Heijmans verklaarde eerder tegenover De Gelderlander dat de prijs die het bedrijf vraagt voor het werk terecht is. De aannemer denkt dat Railinfrabeheer verkeerd heeft begroot. Depla bestrijdt dat: ,,Railinfrabeheer heeft heel veel ervaring met dit soort rekenwerk.'' Heijmans betwijfelt nog steeds of de nieuwe aannemer waarmee Nijmegen zaken gaat doen dezelfde brug bouwt als in het plan van het Bossche bouwconcern. ,,We kennen de voorwaarden niet'', aldus Fons van Lith van Heijmans. Donderdag spraken Nijmegen en Heijmans af verder te praten als de gunning aan een concurrent van Heijmans rond is. Depla: ,,Dan zijn de plannen goed te vergelijken.''

Naar aanleiding van de onthulling door een ex-werknemer van aannemer Koop Tjuchem over verboden prijsafspraken in de bouwbranche, heeft Heijmans intern wel regels verscherpt. Offertes die dochterondernemingen maken moeten met een brief van de lokale directie naar het hoofdkantoor worden gestuurd. In de brief verklaart de directie dat bij het project geen illegale afspraken met concurrenten zijn gemaakt.

Heijmans vindt het redelijk dat aannemers van opdrachtgevers een vergoeding krijgen voor het maken van een offerte. ,,Bij bijvoorbeeld het rekenwerk voor de Westerscheldetunnel is dat ook gebeurd. Dan kost het maken van een plan snel 6 miljoen gulden. Als je vier keer inschrijft op een dergelijk project en je grijpt naast de aanbesteding lopen de kosten flink op. En de kans dat je het werk niet krijgt, is aanzienlijk, want vaak zijn er 40 inschrijvers. Bijna iedereen tekent in om de continuïteit van het bedrijf veilig te stellen. Als we de vergoeding niet krijgen, moeten wij de kosten berekenen bij een project dat wij wel in de wacht slepen en dat lijkt mij niet redelijk. Dan laat je je beste klanten extra betalen.''

Dat aannemers en ambtenaren te hechte banden hebben bestrijdt Van Lith. ,,Je eet tussen de middag wel eens met een ambtenaar. Maar ja, je moet toch eten. En onze bezoekers, journalisten, beursanalisten of ambtenaren, krijgen altijd iets mee naar huis. Het is niet meer dan een aandenken ter waarde van maximaal 25 gulden.'' Het kerstpakket voor relaties van Heijmans is vier jaar geleden al afgeschaft.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden