Rivierdijken: noodwetgeving, maar wat daarna?

De auteur is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Leiden en voorzitter van de Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving.

PROF. MR. TH. G. DRUPSTEEN

Niet dat de risicovolle situaties die we heben meegemaakt zijn veroorzaakt door gebreken in de procedures. Daarbij was meer aan de hand. Wat nu wel eens wordt vergeten, is dat de stagnatie in de aanpak van dijkverbetering en het optreden van de commissie-Boertien werden veroorzaakt door de manier waarop de zaak in eerste instantie door de waterschappen is aangepakt. Gelukkig is er op dit punt veel verbeterd. Maar als er iets fout gaat, gaat er meer fout. En zo heeft het stagnerende proces verdere vertraging opgelopen, doordat ook voor dijkvakken waarvoor de besluitvorming al was afgerond, als gevolg van de uitspraak van de president van de rechtbank te Arnhem toch nog milieu-effect-rapportage (MER) moet worden toegepast.

Duidelijk is dat op basis van de huidige procedures geen snelle en effectieve aanpak van de nog resterende noodzakelijke dijkverbeteringswerken kan worden gegarandeerd.

Wat zijn de belangrijkste knelpunten? In feite zijn dat er twee.

De procedures die nu moeten worden gevolgd om een dijkverbetering te realiseren, zijn gedeeltelijk wettelijk geregeld en gedeeltelijk niet. Daardoor zijn ze niet goed gestructureerd. Dit heeft tot gevolg dat milieu-effectrapportage niet aan het juiste besluit kan worden gekoppeld en voor vertraging kan zorgen. Ook kan men hierdoor de beroepsmogelijkheden niet beperken tot het besluit waar het werkelijk om gaat. In de tweede plaats zijn de verschillende procedures niet op elkaar afgestemd. Er kan zo gemakkelijk vertraging optreden en voor- en tegenstanders van een concreet dijkverbeteringsplan kunnen in opeenvolgende procedures met herhaling van argumenten elkaar de voet dwars zetten.

Vier sporen

Bij vrijwel iedere dijkverbetering zullen minimaal vier besluitvormingsprocessen betrokken zijn.

In het waterstaatsspoor gaat het om de waterkering: de veiligheid en de bescherming tegen hoog water. Een ruime opvatting over dit spoor brengt mee dat ook belangen van natuur en landschap in de afweging worden betrokken. De besluitvorming in dit spoor is maar zeer ten dele wettelijk geregeld. Een dijkverbeteringsplan moet volgens artikel 33 Waterstaatswet worden goedgekeurd door Gedeputeerde Staten. De totstandkoming en vaststelling van zo'n plan door het waterschapsbestuur is echter niet wettelijk geregeld.

Vaak zal de uitvoering van een dijkverbeteringsplan ruimtelijke consequenties hebben. Het dijklichaam wordt verbreed, het komt ergens anders te liggen, op- en afritten worden verlegd etc. Besluitvorming in dit spoor vindt plaats op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening. Vrijwel steeds is bij een dijkverbetering wijziging van het bestemmingsplan vereist. De gemeenteraad is daartoe bevoegd onder goedkeuring van GS. Van enige afstemming tussen de besluitvorming in het waterstaatsspoor en het ruimtelijk spoor is geen sprake. Principiële discussies over de noodzaak en wenselijkheid van een concreet plan kunnen in het ruimtelijk spoor zonder enige beperking opnieuw aan de orde komen.

Het derde spoor vormt dat van de vergunningverlening voor allerlei bijkomende activiteiten. Er moeten soms bomen worden gekapt, dijkwoningen afgebroken, ontgrondingen utgevoerd, werken in het winterbed van de rivier worden ondernomen, beschermde natuurgebieden worden aangetast, kabels en leidingen verlegd etc. Voor al deze activiteiten kunnen vergunningen zijn vereist op grond van verschillende wetten, met verschillende bevoegde instanties en verschillende procedures. Het verhaal wordt eentoning, maar de besluitvorming in dit spoor is niet afgestemd op die in het waterstaatsspoor, en maar gedeeltelijk op die in het ruimtelijke spoor.

Tenslotte zal er in veel gevallen moeten worden onteigend. Dit kan op grond van titel IIa Onteigeningswet. Maar deze onteigeningsprocedure begint met een Koninklijk Besluit, dat op zich weer afzonderlijk moet worden genomen na of gelijk oplopend met de goedkeuring van het dijkverbeteringsplan door GS. Ook hier is een goede afstemming niet verzekerd.

Dit geheel is nog wat complexer geworden doordat een dijkverbetering na de wijziging van het besluit MER een activiteit is waarvoor een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.

Noodwetgeving

Het zal duidelijk zijn dat deze procedurele doolhof veel van de waterschapsbesturen vergt. De beschrijving van de verschillende inspraak-, bezwaar- en beroepsmogelijkheden heb ik gemakshalve dan nog maar even overgeslagen. Het is ook duidelijk dat met de toepassing van deze procedures de meest urgente dijkverbeteringsprojecten niet op korte termijn kunnen worden aangepakt. De voor de hand liggende reactie is dan de roep om noodwetgeving.

Tot nu toe is er nog maar weinig inzicht geboden in wat deze noodwetgeving zou moeten inhouden. Minister De Boer heeft gewezen op de mogelijkheid van artikel 66 Wet op de ruimtelijke ordening. Dit artikel verklaart de WRO niet van toepassing op waterstaatswerken die onmiddellijk moeten worden uitgevoerd om dringend en dreigend gevaar tegen te gaan.

Gesteld al dat art. 66 van toepassing is op de uitvoering van de meest urgente verbeteringsplannen - waar ik niet van overtuigd ben -, dan zet het nog maar één besluitvormingsspoor opzij en blijven er tenminste drie over. Verdere vereenvoudiging kan worden bereikt door gebruik te maken van de ontheffingsmogelijkheid van de MER-plicht omdat het algemeen belang het onverwijld ondernemen van de activiteit noodzakelijk maakt. Daartoe biedt art. 7.5 Wet milieubeheer de mogelijkheid. Tenslotte kan worden gebruik gemaakt van de procedure voor versnelde onteigening van art. 54a e.v. Onteigeningswet.

De gesuggereerde noodwet zal een aantal van deze elementen moeten combineren met bevoegdheden tot het verlenen van vergunningen of het opheffen van vergunningstelsels en het beperken van inspraak-, bezwaar- en beroepsmogelijkheden. Ik vrees dat het totstandbrengen van een effectieve noodwet ingewikkelder zal zijn dan men zich nu wellicht realiseert.

Op zich lijkt het mij aanvaardbaar dat de aanpak van de meest urgente dijkverbeteringsprojecten op grond van een noodwet plaatsvindt. Daarbij zullen minimale garanties voor een evenwichtige belangenafweging en inspraak en rechtsbescherming in stand moeten blijven.

Onaanvaardbaar

Ondenkbaar en onaanvaardbaar zou het echter naar mijn mening zijn wanneer het gehele nog resterende dijkverbeteringsprogramma op grond van noodwetgeving zou moeten worden uitgevoerd. Dijkverbetering is een gewone activiteit en er is geen reden waarom deze permanent op grond van noodwetgeving zou moeten worden uitgevoerd.

Dit betekent dat het pleidooi van het Kamerlid J.T. van den Berg (SGP) om te komen tot een gestructureerde procedure voor de uitvoering van dijkverbetering in de toekomst verdere uitwerking verdient.

De elementen voor een dergelijke uitwerking liggen klaar in de Tracéwet voor de aanleg van grote infrastructuurprojecten. Daaraan ontleen ik de belangrijkste elementen voor een gestructureerde procedure voor dijkverbeteringsprojecten, dus als er geen noodwetgeving meer geldt.

Het begin van een dergelijke procedure kan worden gevormd door provinciale plannen voor het beleid op het gebied van de dijkverbetering, zoals deze nu al bestaan in Gelderland. Deze plannen bevatten de uitgangspunten en hoofdlijnen van het dijkverbeteringsbeleid en een prioriteit in volgorde van aanpak. De provinciale plannen moeten licht van opzet blijven, er wordt wel voorzien in inspraak, maar ze dienen geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht te zijn en er dient geen beroep tegen open te staan.

Op grond van de provinciale plannen bereiden de waterschapsbesturen verbeteringsplannen voor concrete dijkvakken voor. De vaststelling van deze plannen vormt in de besluitvormingsprocedure het cruciale besluit. Dit betekent dat deze plannen moeten worden omgeven door inspraak, toezicht en rechtsbescherming.

Aan het vaststellen van een dijkverbeteringsplan is de verplichting tot het maken van een milieu-effectrapport gekoppeld. Het besluit tot vaststellen van het plan wordt voorbereid met toepassing van afd. 3.5 Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat een ontwerp-plan ter inzage wordt gelegd. Met het oog op de milieu-effectrapportage gaat daar een voorontwerp aan vooraf. Vanaf het voorontwerp start de MER-procedure. Tervisielegging van het ontwerp-plan gaat vergezeld van het milieu-effectrapport.

Nadat de gelegenheid is geboden tot het inbrengen van schriftelijke en mondelinge bedenkingen (bezwaren) besluit het waterschapsbestuur over de vaststelling van het dijkverbeteringsplan. Het plan moet worden goedgekeurd door GS. Eventueel krijgen degenen die eerder bedenkingen hebben geuit, de gelegenheid opnieuw bezwaar te maken bij GS tegen de voorgenomen goedkeuring. Tegen het goedkeuringsbesluit staat beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak. Tegen het besluit tot vaststelling van het dijkverbeteringsplan door het waterschapsbestuur wordt beroep uitgesloten. Het beroep tegen goedkeuring omvat tevens beroep tegen vaststelling.

De afstemming met de ruimtelijke besluitvorming wordt bereikt doordat het waterschapsbestuur bij de publikatie van het ontwerp-besluit aan het betrokken gemeentebestuur vraagt of het aan het verbeteringsplan planologische medewerking wil verlenen. Reageert het gemeentebestuur niet, niet tijdig of afwijzend, dan gaat goedkeuring van het dijkverbeteringsplan gepaard met een aanwijzing aan het gemeentebestuur op grond van art. 37, lid 4 en 5 WRO. Is het gemeentebestuur wel bereid planologische medewerking te verlenen, dan zal de besluitvorming zoveel mogelijk gelijk op moeten lopen, waarbij waterschapsbestuur en gemeentebestuur gelijktijdig beslissen over dijkverbeteringsplan en bestemmingsplan, en GS gelijktijdig over de goedkeuring van beide.

Ook in beroep zou de zaak gelijk op kunnen lopen, omdat de Afdeling bestuursrecht in beide gevallen bevoegd is.

Vervolgens wordt op het verlenen van vergunningen de coördinatieregeling van hoofdstuk 14 van de Wet milieubeheer van toepassing, zoals dit ook is voorzien in de wijziging van de Ontgrondingenwet. GS krijgen daarmee de bevoegdheid tot procedurele en inhoudelijke afstemming. Daarnaast zouden ze over de bevoegdheid moeten beschikken om bij weigering van een vergunning in de plaats te treden van het bevoegd gezag, zoals de Tracéwet deze mogelijkheid kent voor de minister van verkeer en waterstaat. Tegen besluiten tot vergunningverlening blijft bezwaar en beroep openstaan, maar het bezwaar en beroep kan niet meer betrekking hebben op het besluit tot uitvoering van de dijkverbetering zelf.

Tenslotte moet het goedkeuringsbesluit grondslag voor onteigening zijn. Door de mogelijkheid van rechterlijke toetsing van het goedkeuringsbesluit met de daarbij behorende mogelijkheid van een voorlopige voorziening wordt een voldoende garantie geboden om een afzonderlijk Koninklijk Besluit als basis voor onteigening te laten vervallen.

Grove lijnen

Uiteraard is deze procedure in grove lijnen geschetst. Op verschillende plaatsen zitten nog haken en ogen. Toch bevat ze naar mijn mening in een gestructureerde vorm de essentiële elementen voor een effectieve besluitvorming op grond van een zorgvuldige belangenafweging met behoud van wezenlijke garanties voor milieu-effectbeoordeling, inspraak en rechtsbescherming. Ten opzichte van de huidige situatie kan door deze structurering een aanzienlijke tijdwinst worden geboekt.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden