Red het parlement!

Het is zeer lovenswaardig dat de Tweede Kamer woensdag in een openbaar debat haar eigen rol kritisch gaat beschouwen. Helaas ontbreekt volgens Frank Ankersmit en Leo Klinkers wel de kernvraag waarom het parlement zijn taken zo slecht vervult. Een oorzaak vinden zij in de jaren zeventig, toen de ’beleidsnota’ werd uitgevonden. Vanaf dat moment ging er iets grondig mis.

De afgelopen tien jaar kreeg de Tweede Kamer vaak het verwijt autistisch te reageren op kritiek. Totdat het Kamerlid Jan Schinkelshoek (CDA) de Kamer in 2007 met een motie tot serieuze zelfbespiegeling wist te bewegen. Dat was de geboorteakte van een parlementaire ’Stuurgroep Zelfreflectie’, die vorige week het rapport ’Vertrouwen en Zelfvertrouwen’ presenteerde. Hierover vindt op woensdag 25 maart een openbare conferentie plaats.

Kritiek op het parlement is van alle tijden. Maar dat je het parlement net zo goed kunt afschaffen – een geluid dat steeds vaker klinkt – duidt op iets anders, op alarm. Alle lof daarom voor het initiatief tot zelfbespiegeling. Alle lof ook voor de energie die de Tweede Kamer hierin stak. Veel aanbevelingen in bovengenoemd rapport zijn zinvol en behartenswaardig. Zoals het inzicht dat de hedendaagse cultus van de spoeddebatten slechts de profileringsdrang van individuele Kamerleden dient, niet het landsbelang. En hoe juist is ook de observatie dat alleen een Tweede Kamer bevolkt door oude rotten, doorkneed in alle kneepjes van het vak, opgewassen is tegen de regering! Een jonge en onervaren Kamer kan geen vuist maken tegen de regering. Dertigjarigen in de Kamer zijn net zo zinvol als zestigjarigen bij Ajax.

Ondanks waardevolle aanbevelingen is het rapport onbevredigend. Het gaat nergens in op de vraag hoe het parlement zijn drie constitutionele kerntaken vervult: vertegenwoordiging, medewetgeving en controle. Die taken zijn in de Grondwet heel duidelijk vastgelegd – daar, en daar alleen liggen functie en bestaansrecht van het parlement. Een staat waarbinnen het parlement die taken niet vervult, is als een toneelstuk zonder hoofdpersoon. Deze taken moeten de maat der dingen zijn. Een zogenoemde zelfreflectie van het parlement dat de behartiging van deze drie taken buiten beschouwing laat – zoals hier het geval is – schiet daarom essentieel en onherroepelijk tekort, temeer daar er minstens drie prangende redenen tot zorg zijn.

Ten eerste voelt de bevolking zich minder vertegenwoordigd door het parlement dan lange tijd het geval was. Ten tweede ruilde de Tweede Kamer haar taak van medewetgever in voor die van mee-regeerder, waardoor het parlement de afstand verloor die het behoort te hebben ten opzichte van de regering. Ten slotte is de Tweede Kamer met nog geen 150 stokken (een voor ieder Kamerlid) tot een adequate en effectieve controle te bewegen. Zelfs het voorwerk dat de Algemene Rekenkamer hier verricht kan haar niet in beweging brengen. De prestaties van de Tweede Kamer op deze drie terreinen hadden als maat moeten functioneren bij de zelfreflectie. En dan was de balans heel anders uitgevallen dan nu het geval is.

Cruciaal is hier dat de Tweede Kamer per definitie een politiek verdeeld huis is, terwijl de regering, daartoe door het staatsrecht gedwongen, altijd met één mond spreekt. Dat is een situatie die allicht de regering verleidt tot een strategie van verdeel en heers en waarbij de Kamer eigenlijk al van te voren het spel van de regering verloren heeft. De enige remedie daartegen zou zijn dat de Kamer zich realiseert dat er met zijn staatsrechtelijke integriteit een hoger belang gediend is dan het overeind houden van een of andere regeringscoalitie. Voor dat laatste is het parlement niet bedoeld; een parlement en een regering die de volksvertegenwoordiging tot die dienende rol reduceren, maken zich schuldig aan de corruptie van ons politiek systeem.

Maar het belangrijkste tekort van het rapport is het volgende. De motie-Schinkelshoek constateert dat er reden is voor zorg over „de reputatie en de werkwijze van het Parlement”. Wanneer iets nu niet goed functioneert, moet je je afvragen door welke oorzaken het rechte pad is verlaten. Pas dan kun je ze wegnemen. Maar het rapport stelt die vraag niet. Het vergelijkt nergens heden en verleden, zoekt nergens naar dieperliggende oorzaken. Het blijft daarom blind voor wat er misging en dus ook voor verbeteringen.

In essentie ligt de oorsprong van de problemen in een maandenlange discussie tussen oude en jonge parlementariërs in het jaar 1975-1976. Het ging toen over de vraag welke rol en positie de Tweede Kamer zou moeten hebben tegenover het kabinet. Dat debat, geleid door Huub Franssen (oud) en Ed van Thijn (jong) vond zijn aanleiding in een artikel van Harry van Wijnen, destijds politiek redacteur van NRC Handelsblad. In het blad Socialisme en Democratie van maart 1975 zette Van Wijnen helder uiteen op welke punten het parlement het aflegde tegen de regering. Van Thijn voerde een grote groep jonge leden aan in de stelling dat de Kamer niet langer in de afwachtende, controlerende taak moest berusten maar juist voorop moest lopen in het ontwikkelen van beleid. Die strijd werd gewonnen door Van Thijn c.s.

Maar het artikel van Van Wijnen was slechts de aanleiding. De oorzaak van het debat was gelegen in de omstandigheid dat het kabinet enkele jaren daarvoor duizenden jongelui een baan had gegeven om werkloosheid van jonge afgestudeerden te voorkomen. En wat gingen die doen? Beleidsnota’s schrijven. Toen pas is het fenomeen beleidsnota ontstaan, voor die tijd verhield de Kamer zich vooral via wetgeving tot de regering. En op die golf van departementale beleidsproductie surfde Van Thijn voorwaarts met de eis aan het kabinet om de Kamer te voorzien van beleidsnota’s.

De Kamer had zich inmiddels een grondwettelijk niet-bestaand instrument toegeëigend, de zogeheten ’amenderingsmotie’, waarmee zij bewindslieden konden dwingen beleidsnota’s aan te passen. Daarmee kwam het zwaartepunt in de beleidsontwikkeling bij de Kamer te liggen. Althans, dat was de bedoeling. Maar de Kamer werd in een mum van tijd bedolven onder een stortvloed van beleidsnota’s. Nadat de VVD’er Theo Joekes als plaatsvervangend voorzitter de hele Kamer een keer op koffie had getrakteerd omdat hij bij één nota al meer dan vijftig amenderingsmoties noteerde, drong het besef door dat men het werk op deze manier niet langer aankon.

De Kamer vroeg de vaste voorzitter Anne Vondeling (PvdA) om in te grijpen. Nadat deze al in de nieuwjaarstoespraak van 1975 had gewezen op zijn toenemend verdriet over de gebrekkige werkwijze van de Kamer besloot hij in september 1976 twee nieuwe artikelen toe te voegen aan het Reglement van Orde „nopens de behandeling van beleidsnota’s”. De zogeheten Openbare Commissievergadering (OCV) werd ingevoerd. In zo’n vergadering kon een groepje Kamerleden een nota afhandelen en hoefde alleen maar voor de stemmingen naar het plenum.

Slechts twee Kamerleden waren fundamenteel gekant tegen deze ingreep: Kappeyne van de Coppello (VVD) en Van der Lek (PSP), twee uitersten op het politieke spectrum. Zij betoogden dat dit alleen maar tot nog meer beleidsnota’s zou leiden omdat de nieuwe ruimte in de agenda’s onmiddellijk met een nieuwe lading nota's zou worden gevuld: het zogeheten parkeerplaatssyndroom. De Kamer zou zo nog meer ambtelijk werk gaan doen en daardoor de staatsrechtelijk voorgeschreven controlerende greep op het regeringsbeleid gaan verliezen.

Ze hadden geen schijn van kans. De Kamer denderde voort, maar raakte al snel – precies zoals voorspeld door die twee dissidenten – bedolven onder een nog verstikkender pak nota’s. Opnieuw geroep om hulp. In plaats van de fout van Vondeling te herstellen en de Kamer behoedzaam terug te leiden naar het ambt van volksvertegenwoordiger, controleur en medewetgever maakte zijn opvolger Dolman (PvdA) de zaak nog erger door in september 1979 de OCV om te bouwen tot een Uitgebreide Commissievergadering (UCV). Nu hoefde men zelfs niet meer voor de stemmingen naar het plenum, maar kon een groepje Kamerleden een nota finaal afdoen.

Deze twee structuurwijzigingen in de werkwijze van de Kamer zijn systeemfouten die vervolgens fungeerden als een met groene zeep ingesmeerde glijplank in een proces van afkalvende kwaliteit.

In staccato: het werken in het toen ontstane commissiestelsel triggerde de noodzaak om specialisten voor het Kamerwerk te werven; deze richtten zich uitsluitend op het ’eigen departement’, wat leidde tot de zogeheten departementalisering van de Kamer. Hierdoor maakten politiek-ideologische debatten van generalisten plaats voor ambtelijk-instrumentele discussies tussen specialisten. Om voldoende tegenwicht te kunnen bieden aan de departementen werden de specialisten ondersteund met een groeiende groep fractie- en persoonlijke assistenten. De structuur van de vaste commissies plaatste de Tweede Kamer met het gezicht naar het kabinet en met de rug naar de samenleving. En zo ging de Tweede Kamer meebesturen, 150 ministertjes, elk ondersteund door een klein eigen departementje. Reddeloos.

Begin jaren negentig heeft Deetman geprobeerd dat afglijdende proces van departementalisering en instrumentele debatten te keren door een vijftal commissies voorstellen te laten doen voor staatkundige en bestuurskundige hervormingen. Maar het was te laat. Een zichzelf versterkend proces van de neerwaartse kwaliteit leidde met de opkomst van Fortuyn rond 2000 en met de gemeenteraadsverkiezingen van 2002 tot een demasqué van het politieke systeem, een functioneren van de Tweede Kamer dat onder meer is omschreven als ’politicide’ (De Beus) en ’democraticide’ (Hoogerwerf). Maak niet de fout om zoiets als de individualisering van de samenleving of de media de schuld te geven. Dat zijn slechts flankerende symptomen.

De Kamer is zich al die tijd terdege bewust geweest van het eigen falen. Decennialang heeft de Commissie voor de Werkwijze van de Kamer zich over het eigen disfunctioneren gebogen. Zonder enig resultaat. De verdrietigste vergadering daarover vond plaats op 15 maart 2004. Nadat de Commissie van elf uur ’s morgens tot zeven uur ’s avonds een niet-aflatende reeks klachten over de eigen werkwijze had geuit nam ze zes moties aan, waarvan eentje met de opdracht aan voorzitter Frans Weisglas (VVD) om met voorstellen te komen, gericht op verandering in de cultuur van de werkwijze van de Kamer. Weisglas verwierp die motie ter plekke. Leuk om te weten nu Kamerleden zich ergeren aan het feit dat het kabinet in toenemende mate moties naast zich neerlegt.

Al vele jaren zijn de Kamerleden zelf misnoegd over hun eigen functioneren. Ze eisen vervolgens dat alle te nemen maatregelen moeten gaan over een verandering van hun cultuur, niet van de structuur. Ze beseffen niet dat uitgerekend hun slechte functioneren voortkomt uit de structuurwijzigingen die Vondeling en Dolman tot de vaste commissies brachten. Als de structuur de grondoorzaak is van de problemen, mag en moet men in het systeem ingrijpen. In dit geval door – tenminste – het commissiestelsel met de grond gelijk te maken, de specialisten de deur te wijzen, de fractieassistenten aan een andere baan te helpen, de externe adviesorganen te richten naar het parlement, en door met een vijftal themacommissies per regeerperiode een draai van 180 graden te maken. Alleen zo zal de Tweede Kamer weer met het gezicht naar de samenleving staan en met de rug naar het kabinet.

De Tweede Kamer heeft zich laten opsluiten in de agenda van de regering. En is daarmee verworden tot speelbal van het kabinet. Maatregelen treffen ter bestrijding van de vijf probleempunten uit het zojuist verschenen rapport die onderwerp waren van de zelfreflectie is slechts symptoombestrijding die de val van de Tweede Kamer nog dieper maakt. Alleen het besef dat men in de jaren zeventig een verkeerde afslag heeft genomen en dat daar de reparatie moet plaatsvinden kan het parlement redden.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden