Rampenadvies loont

Het commerciële Crisis Onderzoek Team (COT) wordt steeds vaker ingeschakeld bij rampen. Maar het kabinet wil dat bestuurders in crisistijd voortaan hulp krijgen van de overheid, van een landelijk expertise- en bijstandsteam, blijkt uit de reactie op het rapport-Oosting. Wat is er mis met het COT?

Gevraagd of ongevraagd, zodra zich een ramp voltrekt staan de onderzoekers van het Crisis Onderzoek Team (COT) vooraan. Recent nog begaven ze zich naar de vuurwerkramp in Enschede, de rellen in Den Bosch en de cafébrand in Volendam, boden de burgemeesters hun diensten aan bij de coördinatie van de crisis. En dat leverde opdrachten op. In Enschede en Volendam lieten de burgemeesters zich adviseren. In Enschede en Den Bosch werd onderzoek gedaan naar de achtergronden van de crises.

Sinds de oprichting in 1987 was het COT bij zo'n 25 rampen of potentiële crises betrokken (zie kader). De eerste jaren vaak op eigen initiatief, maar tegenwoordig meestal in opdracht van gemeenten, provincies en ministeries. Zo'n evaluatie-onderzoek of advies kost gemiddeld tussen de anderhalf en tweeënhalve ton en kan oplopen tot meer dan een miljoen, blijkt uit cijfers van Binnenlandse Zaken, de grootste opdrachtgever. De afgelopen twaalf jaar is het COT gegroeid van tien tot 25 werknemers.

Hoogleraar criminologie W. de Haan van de Rijksuniversiteit Groningen doet onderzoek naar rellen en kent het COT-werk van nabij. Hij moet een beetje lachen om de populariteit van het bureau. ,,Het lijkt wel een geconditioneerde reflex bij burgemeesters om het COT in te schakelen bij een ramp. Ze hopen zich op die manier in te dekken, de eerste kritiek te pareren en de discussie over hun optreden uit te stellen.'

VVD-fractievoorzitter J.C. van Duin van de Rotterdamse gemeenteraad denkt dat de drukke werkzaamheden van het COT andere oorzaken hebben. Rotterdam is de tweede grote opdrachtgever van het COT. ,,Het COT heeft een monopoliepositie. Dat is niet wenselijk, COT-voorzitter Rosenthal zal dat met me eens zijn. Maar het is nu eenmaal de enige club die dit soort onderzoek doet.'

Het COT werd opgericht door bestuurskundige U. Rosenthal, hoogleraar aan de Universiteit Leiden en sinds 1999 senator voor de VVD. De eerste jaren was het bureau onderdeel van de universiteit, maar sinds 1996 bestaat het uit een commerciële tak in Den Haag en een wetenschappelijke tak in Leiden. Een cosmetisch onderscheid: Rosenthal is voorzitter van beide afdelingen, zijn naam prijkt op bijna alle onderzoeksrapporten. Ook bezit hij, evenals de Universiteit Leiden, een flink pakket aandelen in het Haagse bureau.

Rosenthal vindt niet dat het COT een monopoliepositie bekleedt. ,,Ik geef toe dat we een grote mate van zichtbaarheid hebben. Daar loop ik niet voor weg, want dat is het gevolg van 25 jaar investeren, ook internationaal. Maar er is wel degelijk concurrentie. Denk aan grote bureaus zoals KPMG of Berenschot. Of aan de universitaire vakgroepen criminologie, politiestudies of veiligheid.'

Die concurrentie kan toenemen. In de kabinetsreactie vrijdag op het rapport-Oosting is sprake van de oprichting van een landelijk expertise- en bijstandsteam, bestaande uit rampenkenners van de overheid. Ze werken elders, maar zijn altijd om bestuurders bij te staan bij een eventuele ramp.

N. Schoof, secretaris van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) en burgemeester van Alphen aan den Rijn, is blij met dat plan. ,,We hebben in korte tijd diverse rampen meegemaakt. Het ligt voor de hand de ervaringen te bundelen, zodat er bij een volgende ramp gebruik van kan worden gemaakt. Die rol vervult het COT nu. Dat is een respectabel instituut, maar zijn rol is veranderd. Vroeger was het vooral een onderzoeksbureau. Maar nu gedragen ze zich als een echte marktpartij: bij een ramp zijn ze meteen ter plekke en bieden hun diensten aan. Het is de vraag of je van de markt afhankelijk moet zijn als je bijstand nodig hebt.'

Het kostenaspect speelt daarbij geen rol, meent Schoof. ,,Een ramp kost sowieso handen vol geld. En of je nu een beroep doet op het commerciële COT of op een bijstandsteam van ambtenaren: beide moeten worden betaald.'

Rosenthal is niet bang voor aantasting van de positie van het COT. ,,Misschien vindt de overheid wel dat wij een rol kunnen vervullen in zo'n landelijke voorziening. Op zichzelf is het goed als bestuurders die met een ramp kampen, adviezen krijgen van collega's die hetzelfde hebben doorstaan. Die contacten proberen wij ook altijd te organiseren.'

Rosenthals zelfvertrouwen komt niet uit de lucht vallen. Opdrachtgevers hebben een heilig ontzag voor het COT. ,,Het is een vooraanstaand instituut, daarom nemen we het in de arm' , zegt een woordvoerder van Defensie. Ton Quadt, programmamanager Veilig van de gemeente Rotterdam: ,,Ze baseren hun adviezen op een duidelijke visie op het openbaar bestuur. Daar heb je er wat aan.'

Toch wordt betwijfeld of het COT zijn wetenschappelijk imago waarmaakt. D66-raadslid en bestuurskundige P. Claessens in Den Bosch: ,,De COT-adviezen en aanbevelingen vind ik vaak een open deur'. Criminoloog De Haan: ,,Het COT heeft een standaard checklist en die wordt bij een crisis afgewerkt'.

Wie de verschillende COT-rapporten doorneemt ziet de contouren van die checklist. Is er een crisiscentrum? Is de persvoorlichting centraal geregeld? En bij rellen: worden de regels gehandhaafd als het gaat om alcoholverkoop?

Rosenthal windt zich op over dit woord 'checklist'. ,,Daar zijn we indertijd wel mee begonnen, maar intussen kijken we heel anders naar het begrip crisis. Niet alleen de gebeurtenis zelf, maar ook de ontwikkelingen op middenlange en lange termijn moeten daarbij worden gerekend, vinden we nu.'

Dat moet ook wel, want burgers beleven crises anders. Rosenthal: ,,Steeds meer lokale situaties die vroeger snel werden afgehandeld om terug te kunnen te keren tot de orde van de dag, worden nu gezien als een nationale ramp. Burgers accepteren 'zomaar een ongeluk' niet meer. Een incident is een collectief verschijnsel waar collectieve zorg bij hoort, zoals een stille tocht. Ook de media hebben voor een breder perspectief gezorgd. Ze verbinden de veiligheid van een individu aan veiligheid in het algemeen. Verder laat het openbaar ministerie zich bij crises meer gelden door uitgebreid strafrechtelijk onderzoek te doen. En ten slotte draagt de politiek bij: politici krijgen steeds meer belangstelling voor controle van de autoriteiten.'

Die ontwikkelingen maken het er voor bestuurders niet makkelijker op incidenten in de juiste banen te leiden. ,,Openbaar bestuur is in toenemende mate crisismanagement geworden. Maar daar zijn bestuurders zich lang niet altijd van bewust', meent Rosenthal. Met als gevolg dat bestuurders niet altijd rationeel op een crisis reageren. ,,Reacties zijn vaak reflexen. Centraliseren bijvoorbeeld. Verantwoordelijkheden worden op één plek samengebracht, in de hoop de situatie voortaan te controleren, te kunnen beheersen. We doen er alles aan om die illusie in stand te houden. Daarom wordt er bij een ramp ook meteen gezocht naar de menselijke fout, nog zo'n reflex. Het achterhalen van de oorzaak is echter iets anders dan het voorkomen van een ramp.'

Een derde reflex is geheimhouding: niet praten met journalisten, geen stukken vrijgeven. In Enschede en Volendam werden zelfs documenten achter slot en grendel gehouden die normaal gesproken openbaar zijn, zoals gemeentelijke verordeningen. Omdat het COT in die gevallen het bestuur adviseerde, lijken de onderzoekers de hand te hebben gehad in deze overtredingen van de Wet Openbaarheid van Bestuur. Rosenthal ontkent: ,,Wij adviseren juist altijd: openheid, openheid, openheid. Maar dat vergt soms veel overredingskracht. Het inzicht dat openheid welbegrepen eigenbelang is, is niet vanzelfsprekend. Het is menselijk om te denken dat je beter af bent met het achterhouden van ongerechtigheden.'

Het idee dat de COT-onderzoekers een stevige inbreng hebben in het openbaar bestuur is niet zo gemakkelijk te bestrijden. Er is immers geen democratische controle op hun werk. Criminoloog De Haan: ,,Gemeenteraadsleden zijn niet betrokken bij de advisering van de burgemeester. Ook de opbouw van een rapport, de veranderingen in conceptversies, gaan buiten hen om. Ze weten dus niet of en in hoeverre besluiten of conclusies gezamenlijk zijn dichtgetimmerd om discussie in de raad te vermijden.'

Gemeenteraadsleden zelf zijn niet zo somber over hun invloed. ,,Burgemeester en wethouders blijven verantwoordelijk, wat het COT ook adviseert', verwoordt PvdA-fractievoorzitter R. Bleker in Enschede het algemene gevoelen. Een enkeling is kritischer. Raadslid Claessen in Den Bosch: ,,Het COT heeft onmiskenbaar een rol in de besluitvorming. Dat ligt niet aan het COT, maar aan de opdrachtgevers die daarvoor de ruimte bieden.' En het Rotterdamse raadslid Van Duin: ,,Als een bestuurder goede argumenten hoort van een COT-onderzoeker is het moeilijk om zelf te blijven denken. In die zin doet het COT dus wel mee.'

Het geheimhouden van adviezen is noodzakelijk, meent Rosenthal. ,,Als je in een crisissituatie een advies naar buiten brengt, gaat het een eigen leven leiden en dat kan ongewenste effecten hebben. Toch vind ik meer openheid van belang. We zijn bezig het een en ander op te schrijven. Met het verstrijken van de tijd nemen de risico's van publicatie af.'

Soms bestaat de verdenking dat er sprake is van een politieke visie op het openbaar bestuur. Een VVD-senator als voorzitter van het COT wekt argwaan. Rosenthal: ,,Binnen het COT is de politieke variëteit heel groot. In discussies bespeur je daar soms wel iets van. Sommigen kiezen snel de lijn van het centraliseren van macht en verantwoordelijkheden. Ikzelf vind dat de overheid niet te veel moet doen, zich moet beperken tot kerntaken, zoals de veiligheid van de bevolking.'

Het adviseren van bestuurders laat zich moeilijk combineren met het doen van onderzoek naar de toedracht van een ramp. Het roept de vraag op of dat onderzoek wel objectief is. Zo evalueerde het COT de rellen bij de Feyenoord-huldiging en deed aanbevelingen met het oog op de Europese kampioenschappen voetbal een jaar later, zoals het leggen van een 'blauw cordon' van politie rondom het stadion. Daarna controleerde het COT de voorbereiding van het EK, in opdracht van Binnenlandse Zaken. Vervolgens deed het COT het onderzoek na de EK. Conclusie: het evenement is voorbeeldig aangepakt. Niet echt verbazingwekkend, want anders had het COT kritiek op de eigen aanbevelingen, zoals het blauwe cordon. Rosenthal vindt dat te kort door de bocht. ,,Wij hebben geen aanbevelingen geformuleerd na de controle van de voorbereidingen, dat deed een begeleidingscommissie. Die commissie heeft ook de conclusies over het verloop van de EK opgesteld. In beide gevallen hebben we alleen gerapporteerd wat we hebben waargenomen.'

Ook in Enschede was sprake van dubbele petten. Burgemeester Mans kreeg adviezen van het COT, terwijl het bureau daarna een onderzoek naar de ramp uitvoerde. Die dubbelrol heeft niet voor problemen gezorgd, menen diverse raadsleden. Het COT-rapport was slechts een feitenonderzoek, dat geeft weinig ruimte voor inkleuring. Rosenthal vindt dat ook, maar makkelijk was het niet. ,,We hebben geen vraaggesprekken gevoerd met betrokkenen, dat zou problemen hebben gegeven. We hebben alleen bronnen gebruikt die openbaar en controleerbaar zijn.'

De opdracht om de aanpak van de vuurwerkramp te evalueren, zou het COT nooit hebben aangenomen, aldus Rosenthal. ,,Zoals we in Den Bosch ook nooit aan het onderzoek naar de rellen zouden zijn begonnen, als we het gemeentebestuur hadden geadviseerd. Maar ik geef toe, die dubbelrol is een lastig punt. Misschien moeten we een aparte afdeling maken voor advisering.'

Wellicht lost het probleem zich vanzelf op door de oprichting van een landelijk beleidsteam. Het COT kan dan afzien van advisering en zich toeleggen op het onderzoek. Rosenthal zou dat jammer vinden. ,,Door de advisering doen we veel kennis op over de gang van zaken rond een ramp. Dat is een verrijking van ons onderzoek.'

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden