Privatiseringsverdriet

Wilden we echt dat driekwart van onze elektriciteitsbedrijven verkocht werd aan het buitenland? Wilden we echt dat een solide postbezorging afzakte naar een matige kwaliteit? Willen we echt dat bestuurders van verzelfstandigde overheidsdiensten en woningbouwcorporaties zich 'marktconform' laten uitbetalen in astronomische bedragen, terwijl ze nog altijd een publiek belang dienen?'

Roel Kuiper gaat nog een tijdje door met het opwerpen van retorische vragen in zijn boek 'De terugkeer van het algemeen belang' dat dit jaar uitkwam. Privatiseringsverdriet, noemt hij het beeld dat uit die vragen opdoemt.

Nu uit de politieke enquête woningbouwcorporaties blijkt dat het op sommige fronten wel heel erg is misgegaan, komt als vanzelf de vraag op hoe dit heeft kunnen gebeuren. In welk politiek en maatschappelijk klimaat konden financiële mannen fikse bedragen in speculatieve projecten stoppen? Vroegen zij zich nog af waar de woningbouwcorporaties voor waren? Wie hen betaalden?

ChristenUnie-senator Roel Kuiper leidde het eerste parlementaire onderzoek ooit van de Eerste Kamer. Hij onderzocht de achtergronden van de privatiseringsdrift uit de jaren tachtig en negentig. Er moet heel wat worden hersteld, constateert hij. "Het publieke belang moet weer worden uitgevonden."

Overheidspragmatiek
We gaan terug naar de jaren tachtig, naar de kabinetten Lubbers. "De overheidsfinanciën waren uit het lood geslagen, de werkloosheid hoog", vertelt Kuiper. Politiek Den Haag voelde zich gedwongen om in te grijpen. PTT, Hoogovens, DSM, van alles werd verzelfstandigd en geprivatiseerd.

Zonder idee erachter. "Het was vooral overheidspragmatiek."

Aan de andere kant van de Noordzee ging het een versnellinkje hoger én bevlogener, onder leiding van Margaret Thatcher. "Zo ideologisch als in Engeland is het hier nooit geweest", vertelt Kuiper. "Engeland was een voorbeeld. Daar heerste het paradigma van de vrije markt. Maar hier ging alles veel pragmatischer. We zijn een coalitieland, daarin wordt eerder op de rem getrapt."

Er was nauwelijks discussie over het waarom van het privatiseren. Geen bevlogen ideologisch debat zoals bij de buren onder Thatcher. Het ging om financiële en bestuurlijke ruimte voor de overheid. Om besparen en om versimpelen.

In zijn laatste kabinet voerde Lubbers een no-nonsense beleid dat volgens Kuiper 'opvallend eendimensionaal was'. "Het ging om de cijfers van een gezonde rijksbegroting. Het kabinet beoogde geen andere inrichting van de samenleving, het wenste alleen de rol van de overheid te verkleinen uit financiële noodzaak. Het beriep zich ook niet op de markt als nieuw ordeningsprincipe en was in zekere zin naïef over de gevolgen van zijn eigen handelen."

Eind jaren tachtig, begin jaren negentig kwam er een reden bij om overheidsorganisaties en diensten aan de markt over te laten. Nederland wilde meedoen op de Europese interne markt. "We dachten in sommige sectoren snel een grote speler te kunnen worden als we maar onmiddellijk zouden instappen. Daarvoor moesten we de markt op." Volgens Kuiper met een al te groot zelfvertrouwen en een idee van onoverwinnelijkheid. "Bij KPN gaven ze aan: liever eten dan gegeten worden."

Tot slot kwam in de jaren negentig het idee op van een bedrijfsmatige overheid. Een derde motief om binnen de overheid de logica van markt en economie leidend te laten zijn. "Dat idee hebben PvdA, VVD en D66 in hun kabinetten omarmd. Verzelfstandigde delen van de overheid moesten meer bedrijfsmatig werken en als het kon winst boeken op de markt. Dat bracht ondernemersgeest in de ambtenarij."

Alleen al in 1994 werden het Kadaster, de Koninklijke Munt, het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers, het Nationaal Archief en OV Studentenkaart verzelfstandigd dan wel geprivatiseerd. Een jaar later volgden er nog meer. Een greep: het Centraal Fonds Volkshuisvesting, Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen, het KNMI, ProRail, enz. Als er vanuit Europa om maatregelen werd gevraagd, om het opengooien van markten en het op afstand zetten van instanties, dan deed Nederland dat. "Als braafste jongetje van de klas."

De eerste excessen
Ambtenaren kregen de verzelfstandigingen en privatiseringen op hun bordje. Zij overlegden erover, maar hadden het daarmee tegelijkertijd over zichzelf. Veel van hen zouden meegaan naar de diensten die op afstand werden gezet. Volgens Kuiper zagen de meeste ambtenaren de vrijheid wel zitten. "Zij kregen de mogelijkheid om op afstand te gaan ondernemen en risico's te nemen met de publieke zaak. Diensten gingen uit zicht van het parlement opereren. Ze werden niet langer publiek gecontroleerd. Als je onder die condities de ruimte krijgt om te ondernemen en risico's te nemen, doe je dat al snel."

Sommige projecten mislukten ronduit, zoals de privatisering van het Loodswezen. Dat zou de markt op moeten, omdat het onder de overheid een monopolie zou zijn. Het bleef een monopolie, maar dan privaat. De prijzen schoten de lucht in.

Organisaties die publieke diensten uitvoeren met belastinggeld, dat vraagt om toezicht. "Maar dat was er te weinig. Overal waar individuen de ruimte krijgen om de markt op te gaan is ook markttoezicht nodig. Dat is pas later beseft en veel toezicht en visies op toezicht zijn in tweede instantie aangebracht. Maar intussen was er al veel gebeurd."

"Om het voorbeeld van de woningbouwcorporaties te nemen: na het op afstand zetten werd daar ineens gedacht: 'Als we nu bedrijfsmatig gaan werken, moeten er ook marktconforme salarissen komen.'" Voormalige ambtenaren die dit alles aansprak, wilden een zo groot mogelijke afstand tot het ministerie krijgen. Dat gaf het management de ruimte om naar eigen inzicht te besturen. Zonder op de vingers te worden gekeken.

Directeuren van woningbouwcorporaties gingen meer verdienen dan ministers. Het gevolg van het op afstand plaatsen van diensten, is dat 'de politiek' er nog weinig over te zeggen had, terwijl ze wel publieke taken uitvoeren.

Volgens Kuiper worden daardoor belangrijke verbindingen verbroken. "De diensten raken een beetje uit zicht. Politici weten niet meer zo goed wat er gebeurt. Je hoorde Kamerleden te vaak zeggen: Ik ga er niet meer over. Ik mag de minister er niet meer over bevragen. De burger die komt klagen of vragen heeft, kan niet langer naar een parlementariër stappen om opheldering te eisen. Dat vergroot de afstand tussen burger en overheid en is niet goed voor het vertrouwen in de politiek."

Hausse
Ook toen er al twijfels waren over het heil van de markt is er nog veel verzelfstandigd en geprivatiseerd. Waarom het doorging? "Tijdgeest", verklaart Kuiper. "Het idee dat de tucht van de markt, economische prikkels, bedrijfsmatig handelen kan zorgen voor oplossingen, ijlt lang na."

De hausse begon in de jaren negentig, maar ze ging nog lang door. Ook toen al duidelijk was dat de markt ook prijsafspraken, kartelvorming en dominantie van aandeelhoudersbelang met zich mee bracht.

Er werd in deze jaren steeds nadrukkelijker gewaarschuwd voor al te ondoordachte privatiseringsdrift. "Herman Tjeenk Willink kwam als vice-voorzitter van de Raad van State elk jaar weer met steekhoudende kritiek. Er werd volgens hem te bedrijfsmatig en te weinig politiek gedacht." Volgens hem was de bedrijfsmatige overheid een managerswereld geworden.

Toen de eerste slechte resultaten zichtbaar waren, toen KPN bijna in buitenlandse handen kwam en Nederlandse bedrijven massaal werden overgenomen door buitenlandse, sloeg de stemming toch om.

In 1995 sprak de Rekenkamer in een rapport over de 'wildgroei' van inmiddels gevormde zelfstandige bestuursorganen op afstand van de overheid. Ze werden allemaal op een eigen wijze bestuurd en (in beperkte mate) gecontroleerd. Kuiper ziet vanaf 2000 een 'serieuze wetenschappelijke bezinning'. Dat jaar publiceerde de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid een rapport over het borgen van het publiek belang. "Eindelijk werd de vraag gesteld wat nu eigenlijk echt in het belang van Nederland is. KPN privatiseren, de NS, energiebedrijven splitsen, wie schiet daar iets mee op? Dat het belang ontoereikend is, werd vanaf dat moment gevoeld."

Over de toekomst is Kuiper tweeledig. Hij ziet een positieve omslag in het denken, maar vreest ook dat het neo-liberale project van de Europese markt dwingend blijft. "Sir Francis Cockfield, een onversneden Thatcher-adept heeft in 1985 het Witboek Interne Markt geschreven. Dat was volgens hem geen plan, maar een filosofie. De filosofie van de vrije markt. Nationale overheden moesten hierin geen belemmering zijn en de sociale paragraaf ontbrak opvallend genoeg. Nog altijd leeft in Brussel het idee dat we de NS zouden moeten privatiseren."

Hier ziet de senator het grootste gevaar. Dat overheden de greep op de eigen sectoren kwijt raken omdat ze zich committeren aan Europese afspraken.

Publieke belang
Maar hij ziet ook een grote omslag in het denken. "Politici moeten grip hebben op diensten die in het publieke belang worden uitgevoerd. Er komt nu een brede bezinning op gang over wat in het nationaal belang is en wat niet. Daar was het eerste kabinet van Rutte al mee bezig. Bestuursorganen zijn geen vrijplaatsen voor riskant gedrag en moeten weer aanvoelen als overheidsdiensten."

Het laatste kabinet heeft er zelfs een ministeriële commissie voor ingesteld, die het publieke belang in de gaten moet houden. Onder voorzitterschap van minister Henk Kamp van economische zaken.

Dit kabinet, met Stef Blok als minister van Rijksdienst, heeft als doelstelling om zelfstandige bestuursorganen, als maar enigszins kan, terug te brengen naar het moederdepartement.

Kuiper ziet een groot verschil met twintig en tien jaar geleden. "De toenmalige minister van financiën Zalm wilde Schiphol nog privatiseren. Drinkwater is ter discussie geweest. Daar is met succes een petitie over ingediend. Inmiddels is het bewustzijn scherper. Zo heeft het kabinet duidelijk gemaakt nooit de haven van Rotterdam te zullen verkopen."

In zijn boek constateert hij dat de overheid niet langer de hoeder van het publiek belang was, maar de beschermer van private belangen is geworden in de verwachting dat dat goed zou zijn voor de publieke zaak. "In een wereld van deelbelangen is de vraag naar het algemeen belang in nevelen gehuld. Er is weer behoefte aan een politiek gedefinieerd idee van het algemeen belang. Als de politiek er is om de boel bij elkaar te houden en vertrouwen terug wil winnen, dan ligt hier een belangrijke opgave."