Overheid moet anders, niet per se kleiner

Jacques WallageBeeld anp

Jacques Wallage vindt helemaal niet dat de overheid kleiner moet; de samenleving heeft een overheid nodig met oprechte interesse in de burger en die de rol van haar bureaucratie op waarde weet te schatten.

Het is weer bijna negen jaar geleden dat ik in 'Lang Leve de ambtenaar!' schreef dat de publieke zaak langzaam maar onstuitbaar in het defensief raakte. Die ontwikkeling is sindsdien alleen maar sterker geworden. Het adagium 'hoe minder ambtenaren hoe beter' wordt breed gedeeld. De ene reorganisatie van het ambtelijke apparaat rolt over de andere en eerdere taakstellingen zijn nog niet verwerkt of de volgende komen er al over heen.

De overheid lijkt zich er, ondanks al die reorganisaties, weinig van bewust dat de behoefte van de samenleving is verschoven van ordening naar stimulering en van dictaat naar dialoog. De meeste politieke partijen spreken over de overheid als een hinderpaal voor redzame burgers.

Overheid is verslaafd aan management by speech
Het is waar dat de overheid er nog te vaak van uitgaat dat ze haar doelen kan bereiken door wetten, plannen en budgetten. Bovendien is ze nog altijd verslaafd aan management by speech. Er is een grote afstand tussen de overheid en de vitale samenleving.

Maar om die afstand te overbruggen is niet het aantal ambtenaren het grootste probleem, maar de rolopvatting en gedragingen van de bureaucratie. Niet de kwantiteit, maar de kwaliteit, daar gaat het om. En om politici, die ophouden het bord geheel vol te schrijven, maar investeren in processen, waarin de burger aan bod komt.

Waarom hebben wij eigenlijk een overheid? De aanhanger van vrije software en open-sourcebewegingen en tevens bedenker van de termen web 2.0 en overheid 2.0, de Ier Tim O'Reilly, heeft een antwoord dat even duidelijk als kort is. De overheid is er, zegt O'Reilly, om te regelen wat de samenleving zelf niet kan regelen. En voor dat regelen heeft zij een geheel aan wet- en regelgeving, aan uitvoerende instanties, aan bureaucratie nodig.

Bureaucratie is van grote betekenis voor democratie
De term bureaucratie is gemunt door Max Weber, een van de grondleggers van de sociologie, en staat voor rationaliteit, gedeelde verantwoordelijkheid, hiërarchie en regels in plaats van willekeur. Een goed georganiseerde bureaucratie is van even grote betekenis voor het functioneren van de democratie als het politieke bestuur, de volksvertegenwoordiging en de media. Dat was in Webers tijd (eind 19de eeuw-begin 20ste eeuw) zo, en ook nu nog.

De 21ste eeuwse overheid kan haar taken niet meer goed uitoefenen door alleen te vertrouwen op het klassieke instrumentarium van budget, wetten en regelgeving. In een netwerksamenleving kan de overheid zaken niet langer afkondigen en van bovenaf opleggen, maar moet ze overtuigen door de samenwerking te zoeken met de verschillende maatschappelijke netwerken. Politici en politieke partijen beschikken nog wel over het formele mandaat, de zetels in de volksvertegenwoordiging, maar niet meer over het feitelijke mandaat om top down om te besturen.

De huidige netwerksamenleving vereist dat de overheid leert verticale instituties met de horizontale werkelijkheid te verbinden. Ze moet in plaats van burgers dwingend de weg wijzen, de samenwerking zoeken met partijen in de 'buitenwereld' en een open dialoog met hen aangaan. Dat zal niet eenvoudig zijn, want de manier waarop de overheid, in dialoog treedt, is sterk aan regels gebonden.

Bovendien wordt de dialoog bemoeilijkt doordat begrippen worden gehanteerd, die soms al zijn versleten voor ze eindelijk in de samenleving zijn geland. 'Samenwerking in de keten', 'regiefunctie van de overheid', 'makelaarsrol': voordat de overheid haar gedrag heeft aangepast en de burger zich deze begrippen eigen heeft gemaakt, is de kans groot dat ze al weer zijn vervangen door nieuwerwets jargon. Voor een op moderne leest geschoeide dialoog tussen burger en bureaucratie, zijn andere omgangsvormen en een toegankelijker idioom nodig. En vooral bereidheid bij de politieke leiding om voorrang te geven aan de kwaliteit van het proces.

We zullen het voorlopig met verticale organisaties moeten doen
Zullen de onderscheiden verantwoordelijkheden tussen burger en overheid verdwijnen als de verticale wereld zich actief gaat verbinden met de horizontale? Dat lijkt niet zo'n groot risico, structuren zijn taai, het anders aanspreken van een docent ('Zeg maar Joep') heeft tenslotte ook niet geleid tot fundamenteel andere verhoudingen tussen leraar en leerling. Het is met andere woorden niet te verwachten dat andere omgangsvormen de afstand tussen de verticale kokers van de instituties en de burgers van de moderne netwerksamenleving geheel zullen overbruggen.

Dat we het voorlopig met verticale organisaties moeten blijven doen, wil overigens niet zeggen dat het plezier van de netwerksamenleving, de dynamiek van de horizontale verbanden niet in de hiërarchische wereld van de bureaucratie kunnen worden gebracht. Maar dat vraagt wel om een nieuw type ambtenaar en om een aansturing van ambtenaren waarbij 'heel de mens' wordt aangesproken. Wat de burger van de moderne samenleving nodig heeft, is een ambtelijk apparaat dat gemotiveerd is door nieuwsgierigheid en oprechte interesse toont in burger en samenleving. En een politiek die eenzijdige budgetoriëntatie tenminste weet te verbreden met de erkenning van de betekenis van een dialoog met de burger, en die daar de bureaucratie op aanstuurt. Een andere overheid dus, niet per definitie een kleinere.

Jacques Wallage is bijzonder hoogleraar Integratie en Openbaar Bestuur aan de Rijksuniversiteit Groningen en tevens voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur. Dit artikel is een bewerking van de inleiding die Jacques Wallage heeft gehouden op de bijeenkomst van Public Spirit op 31 oktober 2013 in Amersfoort.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden