Ontwapen de machtige minister

Waarom identificeert de burger zich niet langer met de politiek? Omdat de politieke partijen hulpeloos zijn. Waarom zijn de politieke partijen hulpeloos? Omdat het parlement machteloos is. Waarom is het parlement machteloos? Omdat het niet meer aanwezig is op de plaats waar de macht wordt uitgeoefend.

Waarom is het parlement op die plaats niet langer aanwezig? Omdat in het debat tussen regering en parlement niet langer beslist wordt over onze collectieve toekomst. Waar wordt dan wel beslist over onze collectieve toekomst? Dat gebeurt in de beleidsvoorbereiding binnen de departementale bureaucratieën en op die talloze plaatsen waar de overheid in contact komt met de civil society (en in Brussel).

Hoe is aan deze vicieuze cirkel een einde te maken? Door het parlement terug te voeren naar de plaatsen waar de macht wordt uitgeoefend. Hoe kan men het parlement naar de plaatsen van de macht terugvoeren? Door de barrière af te breken die het nu verhinderen om tot die plaatsen door te dringen. Welke is die barrière? Dat is de barrière van de ministeriële verantwoordelijkheid.

In 1848 werd de ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd om de macht van de koning te breken: doorslaggevend was nu niet langer wat de koning al of niet wilde, maar wat een minister in overleg met het parlement bereid was om voor zijn verantwoording te nemen.

Later kreeg de ministeriële verantwoordelijkheid een daaraan welhaast tegengestelde inhoud. Met de groei van de omvang van de overheid ontstond de behoefte om in de persoon van de minister iemand te hebben die verantwoordelijk gesteld kon worden voor het doen en laten van een nu omvangrijk ambtenarenapparaat. En, inderdaad, dankzij de ministeriële verantwoordelijkheid had het parlement nu de departementale bureaucratieën en uitvoeringsorganen stevig in de greep.

Maar waar het instrument van de ministeriële verantwoordelijkheid aanvankelijk een wapen was van het parlement in zijn strijd met de regering, werd het gaandeweg een instrument in de handen van de regering tegen het parlement. Want omdat een minister verantwoordelijk kon worden gesteld voor alles wat er op zijn departement misging, leidde de doctrine van de ministeriële verantwoordelijkheid er in de praktijk toe dat minister en departement unisono alles aan de ogen van het parlement onttrokken wat het daglicht niet velen kon. De minister werd aldus de medeplichtige van zijn departement en van alles wat zich daar afspeelde.

Aldus kwam een mechanisme in beweging dat het parlement gaandeweg buiten de publieke besluitvorming sluiten zou. En waar de ministeriële verantwoordelijkheid vroeger het symbool was van macht en gezag van het parlement, daar is het nu het symbool van zijn hulpeloosheid, machteloosheid en feitelijke overbodigheid.

Daarom, wil men de parlementaire democratie redden, dan moet men de ministeriële verantwoordelijkheid afschaffen - uiteraard onder behoud van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het koninklijk handelen. Sommigen (onder anderen prof. Elzinga) vrezen dat hiermee aan het parlement een belangrijk staatsrechtelijk wapen ontnomen zou worden. Die angst is ongegrond. Het parlement kan een minister of een regering naar huis sturen wanneer het parlement het vertrouwen verliest in die minister of in die regering. Een beroep op de ministeriële verantwoordelijkheid is daartoe noch een voldoende, noch een noodzakelijke voorwaarde. Kortom, met het opgeven van de ministeriële verantwoordelijkheid heeft het parlement niets te verliezen, maar alles te winnen.

Is eenmaal, met de afschaffing van de ministeriële verantwoordelijkheid, de barrière weggenomen die het parlement nu nog weghoudt van 'de plaats van de macht', dan kan het parlement zijn herwonnen greep op de macht op de volgende manier herbevestigen.

In de eerste plaats kan het parlement nu betrokken worden bij de departementale voorbereiding op de beleidsvoorbereiding. Dit heeft zijn precedent in de nu reeds bestaande commissievergaderingen. Het parlement kan nu meedoen in heel dat lange proces lopend vanaf de identificatie van de grote maatschappelijke problemen, via het denken over oplossingen tot en met de uiteindelijke besluitvorming. Het parlement is dan niet langer de ja-knikker bij wie men uiteindelijk aankomt wanneer alles wat er werkelijk toe doet al gezegd en gedaan is.

Dit zal ook leiden tot een vruchtbaarder samenwerking tussen parlement en departementale ambtenaren. Nu zijn departementale ambtenaren nog gebonden aan het zogenaamde 'instemmingsvereiste', dat wil zeggen, de departementale ambtenaar mag een parlementslid slechts informatie verstrekken met instemming van de betrokken minister. En dat leidt ertoe dat alle 'gevoelige' - en daarom juist de meest relevante informatie - aan het parlement welbewust onthouden wordt.

Afschaffing van de door de ministeriële verantwoordelijkheid in het leven geroepen fictie dat de minister verantwoordelijk is voor alles wat er op zijn departement gebeurt, zal voorts leiden tot een ontspannener verhouding tussen parlement en minister. Meer in het bijzonder, de minister zal de zekerheid hebben zijn politieke leven niet meer op het spel te zetten wanneer hij alle ruimte schept voor een vruchtbare samenwerking tussen parlement en departement inzake de beleidsvoorbereiding.

Tevens zal nu van de departementale ambtenaar een andere instelling vereist worden. Hij zal zich nu van het politieke karakter van zijn arbeid bewust moeten zijn, van de politieke gevoeligheid van de consequenties daarvan, en hij zal zich moeten realiseren dat hij daarop beoordeeld zal worden door zowel zijn departementale superieuren als door de parlementsleden met wie hij bij de beleidsvoorbereiding in contact komt. Hij weet dat hij nu niet alleen de dienaar is van de regering, maar ook van het parlement.

Maar de kroon op deze nieuwe orde zal een veranderde verhouding zijn tussen parlement en regering. Nu gedraagt de minister zich als de directeur van een omvangrijke ambtelijke organisatie waaraan hij optimaal leiding moet geven en die hij zoveel mogelijk uit de politieke wind moet houden. Het parlement ervaart hij daarbij begrijpelijkerwijs als een lastige buitenstaander van wiens bemoeienis alleen maar moeilijkheden te verwachten zijn. In één woord, alle bestaande mechanismes bevorderen een depolitisering van de regering; de depolitisering van het parlement is daarvan het even natuurlijke als onvermijdelijke gevolg. En een gedepolitiseerd parlement is als een maaltijd zonder voedsel.

Om die perverse identificatie van een minister met zijn departement te beëindigen moet de regering, de raad van ministers, zich zien als een commissie van het parlement die door het parlement werd afgevaardigd naar de verschillende kantoren van de departementale bureaucratieën om de zaken daar te leiden in de door het parlement verlangde richting. De minister is weliswaar de chef van het executief, maar is niet zelf ook een onderdeel daarvan: hij is, en blijft lid van het parlement en treedt op als een gedeputeerde van het parlement. Honderddertig jaar geleden zei Walter Bagehot (in zijn magistrale 'The English Constitution') reeds dat het zo zou behoren te wezen. En hij had gelijk.

Het monisme dat in ons politieke systeem insloop en zich daaruit niet meer verwijderen laat, wordt dan niet langer geëxploiteerd ten voordele van de regering, maar ten voordele van het parlement. Door de steeds groter wordende gaten tussen regering en parlement lekt dan niet macht weg van parlement naar regering, maar, omgekeerd, juist van regering naar parlement. Het parlement wordt dan weer het forum van de natie dat het behoort te zijn; de politieke partij herwint dan weer haar identiteit en, daarmee, haar politieke belang en het vertrouwen van de burger in de parlementaire democratie zal zich herstellen.