Ons systeem is dodelijk voor parlementair dualisme

De auteur is hoogleraar staatsrecht aan de VU en lid van de senaat (PvdA).

ERIK JURGENS

Tot zo'n dertig jaar geleden was het voldoende dat het vertrouwen vanuit de regeringsfracties vooraf bleek bij de formatie van het kabinet. Sindsdien is het gewoonte geworden buitensporig grote 'regeerakkoorden' op te stellen waaraan de bewindslieden en de Kamerfracties (niet de senaatsfracties) zich bij voorbaat binden voor de hele kabinetsperiode.

Dit zogenoemde monisme heeft de politieke stabiliteit ontegenzeglijk bevorderd, maar het heeft de ruimte van regering en Kamermeerderheid om een eigen weg te gaan ('dualisme') in dezelfde mate beknot.

Mij spreekt veel meer de opvatting aan van een politicus uit de vorige eeuw als Thorbecke, die verklaarde op zijn daden beoordeeld te wilen worden (“Wacht op mijne daden!”). Hij zocht niet vooraf zekerheid in vaste afspraken, maar in de kwaliteit van zijn voorstellen (waartoe natuurlijk behoorde een reële schatting van de haalbaarheid daarvan).

Donderdag heeft de voorzitter van de Tweede Kamer Deetman, ook een aanhanger van meer dualisme, geklaagd dat de Kamer in 1995 - vergeleken met de eerste maanden van het kabinet-Kok - weer volgzamer was geworden (Trouw, 5 januari). Waarom dan wel? “Kennelijk zijn de politieke vragen”, zo zei hij, “in de loop van de tijd zo ingewikkeld geworden en de politieke opvattingen daarover zo verscheiden dat, wil het land bestuurbaar blijven en wil continuïteit in het bestuur gewaarborgd blijven (. . .) informeel overleg en aansturing van regeringsfracties in Tweede en Eerste Kamer door het kabinet onvermijdelijk zijn.” De huidige coalitie begon inderdaad met een meer dualistische opstelling. VVD-fractieleider Bolkestein werd zelf geen minister, mede - naar het leek - om een eigen koers te kunnen varen, ondanks de aanwezigheid van geestverwanten in de regering (zoals ook Romme, Schouten en Tilanus en Oud, voormannen van de eerste jaren na de oorlog, dat deden).

Fractietucht

Ik verbaas mij over die uitspraak van Wim Deetman. Zo'n oude politieke rot weet toch al lang - hij heeft er zelf als CDA-minister aan meegedaan - hoe men de hazen laat lopen? Volgzaamheid van regeringsfracties tegenover regeringsbeleid wordt binnen fracties met fractietucht afgedwongen, onder het motto dat anders de (geestverwante) minister of, erger nog, het hele kabinet valt. Strijk en zet zijn er wetsvoorstellen en andere politieke actualiteiten waarbij leden van regeringsfracties dolgraag met de oppositie zouden meestemmen. Zij doen dat niet omdat de voorstellen verworpen of de kritische moties zouden worden aangenomen.

Onlangs gebeurde dat zelfs in de Eerste Kamer (senaat) bij de Ecotax en bij de Nabestaandenwet. Korthals Altes, Van den Berg en Schuyer, voorzitters van de regeringsfracties, mochten ervoor op het ontbijt verschijnen op het Torentje. Schande, zo werd in de senaat geroepen, zo'n politieke druk. Maar toch, slechts zeer weinigen uit de regeringsfracties stemden tegen, ondanks de forse kritiek tijdens de debatten vlak voor Kerstmis.

In een situatie waarbij kabinetsleden of de regering als geheel kunnen dreigen met aftreden, en waarbij regeringsfracties in zo'n crisis geen zin hebben, wint de regering. Waarom dreigt zo'n regering? Omdat er, zoals bij de Ecotax en bij de Nabestaandenwet, binnen de coalitie afspraken zijn gemaakt. Formeel heet dat dan: de eenheid van het regeringsbeleid. Valt er één uit de boot, dan misschien allemaal. En zelfs als de meesten aan boord blijven, de sfeer is verpest, zodat ze de boot wellicht de volgende keer zullen verlaten. Begrijpelijk dat Kok en de zijnen dat liever voorkomen.

Dat is al heel lang het geval. En het kan binnen ons parlementair stelsel helaas ook nauwelijks anders. Als je aan hetzelfde instituut, het parlement, tegelijkertijd de opdracht geeft om te zorgen dat er een regering wordt geformeerd (en om die in het zadel te houden), en ook nog van diezelfde volksvertegenwoordiging vergt dat deze verregaande controle en forse kritiek uitoefent op die regering, dan vraag je het onmogelijke. Dat wist en weet Wim Deetman ook. Het onvermijdelijke van het monisme waarover hij spreeekt, ligt dan ook niet zozeer - zoals hij stelt - in de complexiteit van de politieke vragen, en de verscheidenheid van de opvattingen, maar in het systeem zelf.

In de Verenigde Staten is de kritiek van de beide huizen van het Congres op de regering veel sterker. Daar worden zelfs wetsvoorstellen die wezenlijk zijn voor het presidentiële beleid (zoals die inzake gezondheidszorg of beperking van particulier wapenbezit) afgewezen door parlementaire geestverwanten. Op hoorzittingen voor commissies van Senate en House gaat het keihard toe, ook al betreft het regeringsfunctionarissen. Dit soort politieke controversen hebben immers niet tot gevolg dat de president en zijn ministers aftreden. De president benoemt namelijk de ministers. Hij is daartoe gelegitimeerd, en wel rechtstreeks door de kiezers voor vier jaar, niet door het parlement.

Het systeem van een directe legitimatie van de kabinetsformateur door de kiezers, het voorstel Van Thijn (PvdA)/Goudsmit (D66)/Aarden (PPR) tot herziening van de grondwet, is in 1971 door CDA en VVD afgewezen. Dat is opnieuw gebeurd tijdens de discussies over staatkundige vernieuwing die de Kamer van 1990 tot 1993 heeft gehouden via een commissie onder leiding van Wim Deetman.

Wij zitten dus met een systeem dat regering en Kamermeerderheid 'gloeëd aaneengesmeed' doet zijn, en kritische geluiden binnen regeringsfracties - maar ook binnen de ministerraad - doet verstommen om de eenheid te bewaren. Dat is een bewuste keuze geweest. Men heeft geweten dat zo'n systeem dodelijk is voor parlementair dualisme.

Ketter

En dan valt het bij ons nog mee, vergeleken bij de Britten. Daar heeft een partij de meerderheid. De leider is fractieleider èn regeringsleider. Hij maakt uit wat er gebeurt, de oppositie kan alleen daartegen storm lopen. Bij ons zijn ministers gelukkig geen parlementslid. Regeringsfracties kunnen zich met hun voorzitter wat gemakkelijker verzetten tegen de overmacht van hun kabinet. Maar fracties moeten meestal buigen. En minderheden binnen fracties moeten altijd buigen. Onderlinge verdeeldheid wordt een partij in de publieke opinie helaas ook slecht afgenomen, zodat oprechte interne oppositie de club als geheel schade doet. Wij hebben een consensus gerichte politieke cultuur, de dissident wordt meteen als ketter gezien.

Dat is de ware reden dat er weinig dualisme is, zo zeg ik tegen collega Deetman. Het systeem willen we niet wijzigen terwijl de politieke consensus-cultuur hardnekkig blijkt, alle hervormingspogingen ten spijt. Dualistisch zijn alleen directe vormen van controle van de macht, zoals parlementaire onderzoeken en enquêtes, en ook het referendum. Wim Deetman ziet dat ook in als hij zich in dezelfde Nieuwjaarsrede blij toont met parlementaire onderzoeken als die naar de IRT en naar beleid inzake klimaatverandering.

Ik denk dat niet-volgzame parlementariërs het daarvan moeten hebben. De senaat moet daarom ook maar eens zelfstandig onderzoeken gaan doen, bijvoorbeeld naar de uitvoering van sommige wetten, in plaats van stevige bezwaren te maken tegen wetsvoorstellen en ze vrijwel altijd toch aan te nemen.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden