Nooit meer Dayton

Iedereen kijkt naar Bosnië om te weten hoe je een uiteenvallend land bijeenhoudt. Maar de twintigjarige akkoorden van Dayton zitten het land nu juist in de weg.

Joost van Egmond (1975) is freelance journalist en eindredacteur. Hij was jarenlang de correspondent in voormalig Joegoslavië van Trouw.

Bosnië was twintig jaar lang een proeftuin waarin geëxperimenteerd werd met het lijmen van een uiteenvallende staat. De kit heette 'Dayton', naar de plaats waar in 1995 de akkoorden die Bosnië bijeen moesten houden werden uitonderhandeld (zie kader op pagina 7).

Een succesverhaal is Dayton niet. Het laboratoriumexperiment levert wel interessante lessen, niet alleen voor de toekomst van Bosnië, maar ook van al die andere landen waar gepraat wordt over opsplitsing, en vooral over compromissen om die te voorkomen. Geef regionale overheden een vinger en ze nemen je hele hand - die les mogen vredestichters in Oekraïne, Kosovo, Syrië en Irak wel in hun oren knopen. Maar ook in België, Spanje en Schotland kunnen overheden er hun voordeel mee doen. Want hoeveel verschillen er ook zijn tussen landen in oorlog en landen in vrede, deze les is voor alle landen hetzelfde.

Over Bosnië is het gemeengoed om te stellen dat het land in transitie is, en dat de wonden van de oorlog nog te vers zijn om te verwachten dat Bosnië als een normaal land functioneert. Die opvatting gaat eraan voorbij dat juist de regelingen van Dayton dat normaal functioneren in de weg staan. Op deze manier kun je wachten tot je een ons weegt.

Stel, we onderwerpen België aan de Bosnische oplossing - die is nog maar een kleine stap verder dan het huidige federale bestel. Het land krijgt dan een duo-premierschap van een Waal en een Vlaming. Vlamingen kiezen de Vlaming, en Walen de Waal - Duitstalige Belgen hebben pech. Als de twee leiders het niet met elkaar eens zijn, ligt de federale regering lam en verschuift de macht richting de deelstaten. Maar we gaan er natuurlijk van uit dat ze gaandeweg steeds beter gaan samenwerken...

Als dit onwaarschijnlijk klinkt, is dat omdat het onwaarschijnlijk is. Juist in België kunnen ze daarover meepraten, maar ook in het Verenigd Koninkrijk of in Spanje, waar meer autonomie voor Schotland en Catalonië werd gevolgd door een luidere roep om afscheiding.

Als een staat bevoegdheden afdraagt aan een regionale overheid wordt die overheid sterker ten koste van het centrale gezag. Dat maakt dat centrale gezag dus ook minder relevant voor burgers, die zich steeds meer zullen afvragen of ze het wel nodig hebben - zeker als de verantwoordelijkheden zo zijn afgebakend dat het centrale gezag staat of valt bij samenwerking van de regio's. Zo worden voorstanders van afscheiding beloond voor dwarsliggen. Als de centrale staat niet functioneert, winnen de argumenten voor afscheiding aan kracht. Of dat goed of slecht is, is een ander verhaal. Maar dat het keer op keer zo werkt zou niet moeten verbazen.

Toch ligt de hoop op toenemende samenwerking ten grondslag aan Bosnië, zoals we het de afgelopen twintig jaar kennen. De opdeling van het land is extreem. Alles gaat er in drievoud. Het bestuur is zorgvuldig opgedeeld om een balans te bewaren tussen Bosnische Serviërs, Bosnische Kroaten en Bosniaks, ook wel bekend als Moslims met de hoofdletter M, om duidelijk te maken dat het hier eerder om een bevolkingsgroep gaat dan om aanhangers van een geloof.

De deling is vastgelegd in het vredesakkoord van Dayton, dat twintig jaar geleden tot stand kwam. In het najaar van 1995 was dat logisch: de waanzin van de Bosnische oorlog moest worden gestopt. De wereld had drie jaar toegekeken hoe sluipschutters schoten op alles wat bewoog in Sarajevo. Mensen werden mishandeld en vermoord op basis van hun afkomst. We hadden in Srebrenica een genocide op

het Europese continent gezien. De hoogste prioriteit was dus: stop het geweld.

De vorm van de vrede lag ook voor de hand. Bosnische Serviërs en Bosnische Kroaten hadden het land uiteengereten om zoveel mogelijk terrein te winnen en een eigen staat te bouwen.

Tegenover deze Serviërs en Kroaten stond een groep die Bosnië bijeen wilde houden, steeds sterker gedomineerd door nationalisten die zich Bosniaks noemden en in feite de derde grote nationaliteit van Bosnië vormden. Die drie partijen moesten in balans worden gebracht en dat gebeurde in Dayton.

De Bosnische Serviërs kregen een eigen deelstaat, met een eigen president. De Bosniaks en Kroaten vormden samen een federatie. Grenzen werden grillig en onwerkbaar getrokken langs de lijnen van de etnische zuivering uit de oorlog; etniciteiten en deelstaten dienden te overlappen. Een lapje grond waarover men het niet eens kon worden, Brcko, werd autonoom.

Bosnië werd officieel één land, maar om te kunnen functioneren had het een lange weg te gaan. De architecten van Dayton waren verre van naïef over dat resultaat.

De Amerikaanse onderhandelaar Richard Holbrooke onderschreef ten volle de kritiek op de zwaktes van Dayton. Zijn verdediging was simpel: "We konden kiezen tussen een onvolmaakte vrede en hervatting van de oorlog."

Dayton maakte een eind aan de oorlog, maar de overgang naar een normaal land maakten de akkoorden niet. Sterker nog: die transitie raakte volkomen in het slop.

De oorlog was verwoestend geweest. De brede boulevard naar het centrum van Sarajevo gold tijdens de oorlog als de 'sluipschuttersteeg'. Bosnisch-Servische troepen schoten vanuit de heuvels op alles wat bewoog. Het Bosnische parlement was een uitgebrande ruïne. Bijna niemand kon zich toen voorstellen dat hier ooit nog afgevaardigden uit alle hoeken van het land bijeen zouden komen. Toch is dat nu het geval. Wie wil kan ook de heuvels in naar Servisch Sarajevo, waar twintig jaar geleden de sluipschutters lagen. Je steekt de voormalige frontlijn over zonder controles, je betaalt er met dezelfde munteenheid en er gelden globaal dezelfde wetten. Bosnië is in 2015 in veel opzichten één land.

Maar de onvolmaaktheid van de vrede weegt zwaar. Bijeen zijn blijkt iets anders dan samen zijn. Het aantal gevallen waarin Bosniaks, Serviërs en Kroaten in dat parlement aan de boulevard de afgelopen jaren samenwerkten is op de vingers van een hand te tellen. Waarom zouden ze ook? Het staatsbestel geeft hun macht zolang de tegenstelling tussen de bevolkingsgroepen intact blijft.

Het bestaansrecht van deze politieke vertegenwoordigers is het groepsbelang binnen de staat, geen algemene belangen als onderwijs, gezondheidszorg of werkgelegenheid. Op die thema's kunnen Serviërs, Kroaten en Bosniaks zich niet van elkaar onderscheiden en die sneeuwen dus onder. Het veroorzaakt een permanente bestuurscrisis. 'Transitie geslaagd, patiënt overleden', vatte de rockband Dubioza Kolektiv het samen.

Burgers voelen die crisis. Dat bleek eens te meer in 2013, toen een pietluttig geschil over de status van gemeentes leidde tot grote problemen in de echte wereld. Servische politici zagen in het conflict een kans om Servisch Sarajevo als zelfstandige gemeente op de kaart te zetten. Bosniakken waren daar mordicus op tegen omdat de ondeelbaarheid van Sarajevo hun heilig is.

In de tussentijd lag de gemeentelijke administratie lam. Pasgeboren kinderen konden niet worden aangegeven bij de burgerlijke stand, dus kwamen ze niet in aanmerking voor een ziektekostenverzekering.

Deze crisis legde het ongenoegen van veel burgers bloot. Een menigte bestormde het parlement en zegde de politieke klasse de wacht aan. Vergelijkbare massale protesten vonden plaats in alle delen van Bosnië. Het land was verenigd in wanhoop, maar de burgers waren niet in staat om met een stem te spreken. Ieder klaagde bij een van de drie regionale autoriteiten. Daar ligt namelijk de macht.

De gangbare verklaring voor de Bosnische puinhoop is de oorlog. Die ligt nog vers in het geheugen. Bosnië heeft meer tijd nodig om de oorlog achter zich te laten, heet het. De trauma's en de angst voor herhaling staan samenwerking tussen de bevolkingsgroepen in de weg. De oorlog zou Bosnië ook onvergelijkbaar maken met België, Catalonië of Schotland.

Inderdaad zie je de oorlog nog overal in Bosnië, in de verloedering van kapotgeschoten gebouwen, in de grote en kleine monumenten die overal zijn opgericht. Je hoort hem terug in de levensverhalen van de mensen die erbij waren en inmiddels ook van jongeren die ruim na de oorlog geboren zijn.

De problemen van het huidige Bosnië zijn absoluut op de oorlog terug te voeren. De krankzinnige gelaagdheid van de overheid, die bestuurlijke verlamming en corruptie in de hand werkt, de strijd op scholen over hoe de inwoners van Bosnië de taal moeten noemen die zij allemaal verstaan. De gevoeligheden zijn overal.

Maar van die vaststelling is het een hele sprong naar de vooronderstelling dat deze barricades zullen verdwijnen door af te wachten. Na twintig jaar zouden er dan toch aanwijzingen moeten zijn dat het iets beter gaat. In plaats daarvan staat de twintigste verjaardag van Dayton in het teken van het tegendeel: van de angst dat het land alsnog wordt opgedeeld.

Het kan anders. Neem de knulligste aller kwesties: voetbal. Net als het presidentschap van het land was ook het voorzitterschap van de voetbalbond opgedeeld tussen een Kroaat, een Serviër en een Bosniak. Zo ging het al jaren en verandering zat er niet in. Zelfs dreigementen van de voetbalbond Uefa om het Bosnische elftal te schorsen wegens dat verdeelde voorzitterschap konden de bobo's niet op andere gedachten brengen. Totdat de Uefa het dreigement uitvoerde. Toen ging het hard. Een normalisatiecomité stelde orde op zaken en een halfjaar later was de ongedeelde voetbalbond een feit. Bosnië haalde prompt het wereldkampioenschap voetbal - al had dat meer van doen met de kwaliteiten van de mensen op het veld dan die van de bobo's daarbuiten.

Plotse kordaatheid toonde Bosnië ook in 2010, toen het de kans had gemist om burgers visumvrij te laten reizen naar de Europese Unie; de wetten tussen de Bosnische deelstaten zouden te veel uiteenlopen. Toen de EU een keihard 'nee' verkocht, werden de bestuurders wakker. Ze willigden de EU-eisen in sneltreinvaart in en Bosnië slaagde voor de herkansing.

Bosnië is ver weg, en de situatie is absurd. Maar het land is geen uniek geval. De situatie daar is niet meer dan de uiterste consequentie van een gangbare vorm van compromissen sluiten. Van Catalonië tot Schotland is Europa eraan gewend geraakt om een uitgeholde staat als compromis te zien tussen bijeenblijven en afscheiding. In feite is het hooguit een tijdelijke oplossing.

Dat betekent zeker niet dat het delen van de macht altijd fout is. Maar alleen het besluit dat een land in naam blijft bestaan is niet genoeg. Het moet lonen om het politieke midden op te zoeken. De machtsdeling in Noord-Ierland is daar een goed voorbeeld van. Separatisten en unionisten zijn daar gedwongen om samen een kabinet te vormen. Doen ze dat niet, dan wordt het land vanuit Londen bestuurd en verliezen alle groeperingen hun macht. Het functioneert verre van perfect, maar zet wel een rem op de voortschrijdende desintegratie die Bosnië nu in haar greep heeft.

Bosnië laat zowel de winst en de zwakte zien van het met een compromis bijeenhouden van een land. Het kan een einde maken aan een oorlog. Maar wanneer een land tijdens de onvolmaakte vrede geen werk maakt van herinte- gratie, dan holt het zichzelf uit. Wie een falende staat bijeen wil houden, moet zorgen dat die staat ook kan functioneren en zijn relevantie aan de burgers bewijst. Leg je dat niet dwingend op, dan is het wachten op uiteenvallen.

Essay Dayton: na twintig jaar belang verloren?

'Dayton' is de korte naam van het akkoord over Bosnië, dat de strijdende partijen in november 1995 in de gelijknamige plaats in Ohio overeenkwamen, en dat op 14 december dat jaar in Parijs werd getekend. Het akkoord legde de ingewikkelde federale bestuursvorm vast, en voorzag ook in een 'hoge vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap'. Die functionaris kan namens de toezichthoudende landen onwillige Bosnische politici dwingen samen te werken.

In de eerste jaren had Bosnië een aantal heel actieve hoge vertegenwoordigers. Berucht werd de Brit Paddy Ashdown, hoge vertegenwoordiger van 2002 tot 2006, bijnaam: 'de onderkoning van Bosnië'. Hij voerde met of zonder instemming van Bosnische politici hervormingen door om de staat te versterken, zoals de vorming van één leger. "Dayton is de bodem onder Bosnië, maar niet het plafond", was zijn motto. Ashdowns hardhandige optreden zorgde voor grote weerstand.

De laatste tien jaar wordt het ambt veel terughoudender ingevuld - wat volgens critici betekent dat het de toezichthoudende landen ontbreekt aan de wil om Bosnische politici tot de orde te roepen. De huidige hoge vertegenwoordiger, Valentin Inzko, erkent dat het land stilstaat. Tijdens een herdenking van Dayton vorige maand riep hij Bosnië op om dezelfde ambitie te tonen die het land in de eerste tien jaar na de vrede zo ver bracht. Maar of hij die ambitie desnoods ook zal afdwingen liet hij in het midden.

De 'Stari Most' (oude brug) in Mostar. Boven een tijdelijke brug na de beschieting door de Kroaten in 1993, onder de herbouwde brug in 2005.

undefined

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden