Naar een 'Bataafs' parlementair stelsel

De auteur is lid van de Tweede Kamer (PvdA-fractie) en deeltijd-hoogleraar staatsrecht aan de VU te Amsterdam.

ERIK JURGENS

Ons land kende tot 1795 (toen de Franse revolutionairen ons bezetten) een eeuwenoude traditie van een ongedeelde Staten-Generaal. In 1798 schiep de meest wijdlopige maar ook mooiste grondwet die we gekend hebben, die van de patriottische Bataafse Republiek, een Vertegenwoordigend Lichaam, dat bijeen kwam in een algemene vergadering en zich verdeelde in twee Kamers.

De aldus ontstane Eerste Kamer behandelde alle voorstellen in eerste instantie, waarna de Tweede Kamer ze nog moest bekrachtigen (daar komt de huidige benaming vandaan, maar wel in de andere volgorde!). Toen Noorwegen zich in 1814 van Denemarken afscheidde, (zonder referendum!) nam het dit stelsel over: de Storting verdeelt zich nu nog in een Lagting (een kwart van de leden) en een

Odelsting (de rest).

Inmiddels had de Bataafse Republiek echter opgehouden te bestaan. In 1815 werden Nederland en het huidige Belgie samengevoegd tot het Koninkrijk der Nederlanden. De herstelde Staten-Generaal werden, naar Brits voorbeeld, verdeeld in twee kamers. De nieuwe, door koning Willem I benoemde Eerste Kamer moest een bolwerk zijn tegen een woelzieke Tweede Kamer.

Dit anti-democratische trekje is stapsgewijs verminderd: aanwijzing door provinciale Staten sinds 1848, en daarna verschillende fases tot 1983, waarin die aanwijzing steeds meer een afspiegeling werd van de verhoudingen na de laatste verkiezingen voor de provinciale Staten.

Het gebrek aan democratische legitimatie dat gold als voornaamste reden waarom de senaat zich terughoudend moet opstellen, is nu minder evident. Maar inmiddels zijn de bevoegdheden van de senaat niet gewijzigd: hij kan wetsvoorstellen verwerpen, de regering ter verantwoording roepen, enquetes instellen. Hij kan alleen wetsontwerpen niet amenderen en geen initiatief-ontwerpen maken. Hij kan dus, merkwaardig genoeg, wel het meerdere, maar niet het mindere. Maar als hij daar gebruik van maakt, ontstaat er, zoals in de afgelopen maanden, politieke opwinding.

Taakverdeling

Die opwinding is niet verstandig. Beter is het eens na te gaan of ons stelsel wel zinnig is, en met name om te kijken of de taakverdeling tussen de twee kamers tegemoet komt aan de eisen van een moderne democratie. In dat kader is de bijdrage van mr. R. H. van de Beeten in Trouw van 30 mei een verademing. Als vice-voorzitter van het CDA komt hij los van de krampachtigheden waarmee de discussie over de rol van de senaat steeds behept is geweest, en gaat nuchter na of de onvrede met een te woelzieke (eerder was dat juist: een te slaperige) senaat wellicht te maken heeft met een verkeerde taakverdeling, die geen rekening houdt met de toegenomen kiezerslegitimatie van dit lichaam. En ook niet, als ik dat mag toevoegen, met reele behoeften van onze tijd aan een slagvaardig parlement.

Als Trouw van 1 juni Kamervoorzitter Deetman laat zeggen dat "de senaat een toontje lager moet zingen" , versterkt de toonzetting van dit bericht ten onrechte de indruk van onderlinge krampachtigheid tussen de kamers. De gedachte van Deetman om de senaat voortaan alleen het recht te geven om een ontwerp geamendeerd terug te sturen naar de Kamer - die het dan al dan niet met die amendementen definitief vaststelt - is redelijkerwijs geen verzwakking van de senaat, maar juist een mogelijkheid om een inhoudsvolle bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de wetgeving.

Als het primaat toch bij de Kamer ligt, dan is het recht van de senaat om te verwerpen goeddeels een schijnrecht. (Van de Beeten heeft gelijk dat sanctie op die terughoudendheid nu bij de politieke partijen ligt: wordt de senaat bij een conflict ontbonden, dan moeten zij beslissen of de halsstarrige senatoren weer op de kandidatenlijsten terugkomen. Dat is een onprettige situatie voor die partijen). Terugzenden garandeert daarentegen een wezenlijke, zij het politiek secundaire, bijdrage aan het proces.

Het terugzendingsrecht is al een oude gedachte. Het is vaker verdedigd, onder meer in de Kamer in 1974 door Huub Franssen en door mij, in het kader van de grondwetsherziening. Maar het is toen verworpen. Het verheugt me dat de gedachte inmiddels een (hopelijk) invloedrijke nieuwe verdediger heeft gevonden. Het lost het vraagstuk van de taakverdeling tussen Kamer en senaat op een sjieke manier op, terwijl het overigens de andere bevoegdheden van de senaat onverlet laat.

De suggestie tot taakverdeling door Van de Beeten (dat de senaat vooral enquetes zou kunnen gaan houden) had overigens allang uitgevoerd kunnen zijn. De senaat heeft dat recht van oudsher, maar maakte er nooit gebruik van. Curieus is wel dat in 1980 in de senaat een letterlijk uniek voorstel tot enquete van de leden Mol, Vis en Trip is verworpen. Dit richtte zich tegen de geheimzinnigheid rond contracten over de afvoer van gebruikt splijtmateriaal van de kerncentrale in Borssele, een kwestie waarin de toenmalige Zeeuwse gedeputeerde Kaland een rol speelde . . .

Onsplitsbaar

Ik zoek de taakverdeling dus, anders dan Van de Beeten, niet in een splitsing van de parlementaire bevoegdheden tussen de kamers. Die bevoegdheden zijn in feite niet te splitsen; toezicht op de regering, medewetgeving en medebepaling van beleid gaan in de praktijk ongemerkt in elkaar over.

Ik zoek het in een verstandige afspraak over ieders invloed op het produkt wetgeving. Ik zou ook willen dat de twee kamers elkaar veel meer als collega's zouden willen zien, ieder in hun eigen rol, en niet zozeer als concurrenten. Beide moeten zij de macht van de regering tegelijk legitimeren en intomen, 'teugels en tegenwichten' (checks and balances) vormen. Worden ze samen bij een verkiezing gekozen, en delen zij zich op in twee kamers met duidelijke afspraken over de taakverdeling, dan wordt die collegialiteit benadrukt.

Dus toch maar herstel van het bij ons bedachte Bataafs-Noorse stelsel? Het is echt het overwegen waard, vraag het aan de Noren.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden