Na 70 jaar brengen Rusland en China de Navo weer terug naar de kern

Amerikaanse parachutespringers uit een C-17 tijdens een Navo-oefening nabij het Italiaanse Aviana. Beeld AP

Het was destijds een uniek bondgenootschap, onder meer om Rusland af te schrikken. Bij de viering van het 70-jarig bestaan van de Navo, morgen en overmorgen, zal het ook veel over ‘uitdager’ China gaan.

Een feestje met Donald Trump zou wel het laatste zijn geweest waar veel Europese regeringsleiders zin in lijken te hebben. Op Navotoppen in 2017 en 2018 trok de Amerikaanse president publiekelijk van leer tegen zijn collega’s over hun lage defensieuitgaven.

Zij hoeven morgen en overmorgen niet op te komen draven om zeventig jaar Navo te vieren. In plaats daarvan komen de ministers van buitenlandse zaken van de 29 lidstaten bijeen voor een geplande vergadering. Niet op het hoofdkwartier in Brussel, maar in Washington, dat dan weer wel.

Eerdere jubilea werden juist wel op het hoogste niveau gevierd. In april 2009 vond er een top plaats op de grens van Frankrijk en Duitsland, om de vrede tussen oude rivalen te benadrukken. In april 1999 presenteerden regeringsleiders in Washington vol trots een nieuwe strategie.

Toch is het voorbarig om te concluderen dat de alliantie in crisis verkeert. De Navo kent een turbulente geschiedenis vol interne botsingen en de terugkerende vraag of het bondgenootschap nog wel nodig is. Toch vond zij in de verschillende periodes van haar bestaans­geschiedenis telkens een nieuwe rol, zo toont een overzicht in vier bedrijven.

1949-1989 Koude Oorlog

De oprichting van het bondgenootschap was eigenlijk een noodgreep. Direct na de Tweede Wereldoorlog hoopte de Amerikaanse president Harry Truman dat Europese landen met wat geld uit het Marshall-plan zelf tegenwicht aan de Sovjet-Unie konden bieden. Maar toen Stalin in 1948 West-Berlijn blokkeerde, kon alleen de Amerikaanse luchtmacht genoeg voedsel naar de stad brengen. De VS raakten ervan overtuigd dat ze Europa militair moesten beschermen. Een jaar later tekenden zij samen met Canada en een tiental Europese landen in Washington het oprichtingsverdrag van de Navo.

Daarmee ontstond een uniek bondgenootschap. Traditioneel sloten landen in vredestijd wel diplomatieke allianties, maar daarbij richtten ze geen speciale organisatie met een eigen commandant, oefeningen en bureaucratie op. De Navo ging het helemaal anders doen. In 1951 kreeg de Amerikaanse generaal Dwight Eisenhower al in vredestijd de functie van geallieerd opperbevelhebber voor Europa. Al snel volgden gezamenlijke oefeningen voor Amerikaanse, Britse, Franse en ook Nederlandse militairen.

Militaire oefening in Kosovo in 2015. Beeld AFP

De Navo was er niet alleen om Rusland af te schrikken. De Britse militair en diplomaat Lord Ismay vatte het in 1949 bondig samen: “de Sovjet-Unie buiten de deur houden, de Amerikanen in Europa houden, en de Duitsers eronder houden.”

Drie jaar later werd Ismay de eerste secretaris-generaal van het bondgenootschap, en zag hij toe op de toetreding van West-Duitsland. Binnen de Navo kon Duitsland herbewapenen zonder dat het voor andere landen een directe bedreiging vormde. Zoals de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal de Duitse oorlogsindustrie onder internationaal toezicht plaatste, deed de Navo dat met de Bundeswehr.

Ondertussen kende de Navo regelmatig grote spanningen. In 1963 klaagde president John F. Kennedy bijvoorbeeld over de lage defensieuitgaven van de Europese bondgenoten. “We kunnen niet blijven betalen voor de militaire bescherming van Europa, terwijl de andere Navo landen geen eerlijke bijdrage leveren en in weelde leven.”

De Europeanen twijfelden juist decennialang af of de Amerikanen hen in oorlogstijd wel te hulp zouden komen. ‘Zullen de Amerikanen Boston voor Bonn inruilen,’ klonk het onder diplomaten, generaals en politici. Die vraag stond symbool voor de nooit helemaal zekere Amerikaanse bereidheid een nucleaire oorlog te riskeren om een conventionele aanval van het Rode Leger af te slaan.De oprichting van het bondgenootschap was eigenlijk een noodgreep. Direct na de Tweede Wereldoorlog hoopte de Amerikaanse president Harry S. Truman dat Europese landen met wat geld uit het Marshallplan zelf tegenwicht aan de Sovjet-Unie konden bieden. Maar toen Stalin in 1948 West-Berlijn blokkeerde, kon alleen de Amerikaanse luchtmacht genoeg voedsel naar de stad brengen. De VS raakten ervan overtuigd dat ze Europa militair moesten beschermen. Een jaar later tekenden zij samen met Canada en een tiental Europese landen in Washington het oprichtingsverdrag van de ­Navo.

Daarmee ontstond een uniek bondgenootschap. Traditioneel sloten landen in vredestijd diplomatieke allianties, maar daarbij richtten ze geen afzonderlijke organisatie met een eigen commandant, oefeningen en bureaucratie op. De Navo ging het anders doen. In 1951 kreeg de Amerikaanse generaal Dwight Eisenhower de functie van geallieerd opperbevelhebber voor Europa. Al snel volgden gezamenlijke oefeningen voor Amerikaanse, Britse, Franse en ook Nederlandse militairen.

De Navo was er ook niet alleen om Rusland af te schrikken. De Britse militair en diplomaat Lord Ismay vatte het doel in 1949 bondig samen als ‘de Sovjet-Unie buiten de deur houden, de Amerikanen in Europa houden, en de Duitsers eronder houden’.

Drie jaar later werd Ismay de eerste secretaris-generaal van het bondgenootschap, en zag hij toe op de toetreding van West-Duitsland. Binnen de Navo kon Duitsland herbewapenen zonder dat het voor andere landen een directe bedreiging vormde. Zoals de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal de Duitse oorlogsindustrie onder internationaal toezicht plaatste, deed de Navo dat met de Bundeswehr.

Ondertussen kende de Navo regelmatig grote spanningen. In 1963 klaagde president John F. Kennedy bijvoorbeeld over de lage defensieuitgaven van de Europese bondgenoten. “We kunnen niet blijven betalen voor de militaire bescherming van Europa, terwijl de andere ­Navo-landen geen eerlijke bijdrage leveren en in weelde leven.”

De Europeanen betwijfelden juist decen­nialang of de Amerikanen hen in oorlogstijd wel te hulp zouden schieten. Zullen de Amerikanen Boston inruilen voor Bonn, vroegen ­diplomaten, generaals en politici zich af. Die vraag stond symbool voor de nooit helemaal zekere Amerikaanse bereidheid een nucleaire oorlog te riskeren om een conventionele aanval van het Rode Leger af te slaan.

In de jaren zestig zette Frankrijk een eigen koers uit. President De Gaulle vond dat de Amerikanen te veel de dienst uitmaakten in de Navo, en hij ontwikkelde eigen kernwapens. Op 7 maart 1966 schreef De Gaulle een boze brief naar het Witte Huis. Hij wilde dat Frankrijk weer ‘op haar hele grondgebied volledige soevereiniteit’ zou uitoefenen. Het hoofdkwartier van de Navo moest weg uit Parijs, en de geallieerde opperbevelhebber verloor alle zeggenschap over het Franse leger. Pas sinds 2009 doet Frankrijk weer volledig mee. 

Ook intern was het lang niet altijd pais en vree. De lidstaten Griekenland en Turkije voerden in 1974 zelfs oorlog met elkaar om Cyprus. Dat liep zo uit de hand dat Athene het Franse voorbeeld volgde en zich uit protest zes jaar lang terugtrok uit de gezamenlijke planning van de Navo. 

Griekenland en Turkije waren sowieso ­lastige leden. In het Navo-verdrag staat dat de alliantie is ‘gebaseerd op de principes van democratie, individuele vrijheid en de rechtsstaat’, maar in beide landen hebben militairen staatsgrepen uitgevoerd en op grote schaal burgers gemarteld. In 1949 mocht Portugal onder de autoritaire leider Salazar ook gewoon lid worden. Het land beschikt over eilanden op strategische locaties in de Atlantische Oceaan.

Ondanks alle barstjes brak de eenheid van de Navo nooit. Het was uiteindelijk de Sovjet-Unie die inbond en instortte. Vanaf 1989 trok president Gorbatsjov de steun aan communistische dictators in Oost-Europa in. In 1991 hief de Sovjet-Unie zichzelf op, Rusland ging verder als een land in diepe economische crisis.

(het artikel loopt verder onder deze afbeelding) 

1989-2001 op zoek naar bestaansrecht

Het verdwijnen van de oude vertrouwde tegenstander leidde tot twijfels over het nut van de Navo. De vooraanstaande Amerikaanse politicoloog Kenneth Waltz voorspelde in 1990 bijvoorbeeld dat het bondgenootschap een aflopende zaak was. “In naam blijft de Navo misschien bestaan, maar de vraag is hoelang het nog een effectieve organisatie is.”

Maar de lidstaten vonden samenwerking binnen de Navo juist een handige manier om andere problemen aan te pakken. Ze zagen de onrust in voormalig Joegoslavië, en vreesden dat er ook in andere landen in Oost-Europa conflicten zouden uitbreken. Volgens een nieuwe strategie uit 1991 bestond het gevaar niet langer uit ‘doelbewuste agressie tegen het grondgebied van de bondgenoten’, maar uit ­‘etnische rivaliteit en meningsverschillen over grondgebied’, die de buurlanden van de Navo konden destabiliseren.

De Navo raakte al gauw betrokken bij de oorlogen op de Balkan. In Bosnië voerde zij bombardementen uit ter ondersteuning van de blauwhelmen van de Verenigde Naties. In 1999 werd Servië met bombardementen gedwongen de opstandige provincie Kosovo op te geven.

Dat de Navo als effectieve organisatie bleef bestaan, komt waarschijnlijk ook doordat zij altijd al meer deed dan plannen voor een oorlog met de Sovjet-Unie. Een eigen bureaucratie creëerde eenheid bij de productie van wapens. Het gaat daarbij om ogenschijnlijke details als één kaliber kogel of granaat voor alle legers, of één standaard voor draadloze netwerken.

De voordelen hiervan zijn groot. Een Nederlandse eenheid op missie kan zonder problemen de munitie van Amerikaanse of Franse collega’s gebruiken. Luchtafweergeschut van land A kan communiceren met een straaljager van land B. Dat voorkomt dodelijke misverstanden als geallieerde legers op hetzelfde slagveld samen optrekken.

In de jaren negentig verpieterde de Navo niet, maar breidde zij juist uit. In 1999 kwamen Polen, Hongarije en Tsjechië erbij. In 2004 volgden nog zeven landen. Later traden zelfs voormalige conflictgebieden op de Balkan toe: Kroatië en Albanië in 2009, Montenegro in 2017 en hoogstwaarschijnlijk later dit jaar Noord-Macedonië.

Deze uitbreiding heeft tot een felle discussie geleid. Volgens de ene gedachtengang legde het de kiem voor latere spanningen met Rusland. Vanuit Russisch oogpunt is het bedreigend om de Navo steeds verder oostwaarts te zien opschuiven. Toen er in 2008 sprake was van toekomstig lidmaatschap voor Oekraïne en Georgië greep Moskou in. Na een korte oorlog werden delen van Georgië bezet.

Volgens een andere lezing creëerde de uitbreiding van de Navo juist vrede en stabiliteit in Oost-Europa. Als toegangseis moesten nieuwe leden hun legers onder parlementaire controle plaatsen. Onder de veiligheidsparaplu van de Navo gingen ze ook militair samenwerken. Zonder Navo-lidmaatschap waren landen als Polen en Roemenië zich mogelijk op eigen houtje tegen Rusland gaan bewapenen. Kleinere buurlanden als Hongarije zouden dat weer als een dreiging kunnen opvatten. Oost-Europa was mogelijk een chaotisch speelveld van wisselende allianties geworden, waarin Rusland en het Westen wedijverden om bondgenoten.

Litouwse veteranen hielden eind maart een vlag van de Navo vast tijdens de viering van 15 jaar lidmaatschap voor hun land. Beeld REUTERS

1991-2014

De Navo was ooit bedoeld als Amerikaanse veiligheidsgarantie aan Europa, maar in 2001 vond het omgekeerde plaats. Na de aanslagen van 11 september in New York boden de Europese bondgenoten via de Navo militaire hulp aan.

Niet dat de Amerikanen daar overigens veel behoefte hadden aan samenwerking in een grote coalitie. President George W. Bush wilde de vrijheid om gevangenen te martelen of zonder proces op te sluiten, dus hij voerde de oorlog liever met een paar trouwe bondgenoten, zoals Australië en Groot-Brittannië.

De strijd tegen terrorisme zorgde in eerste instantie voor onenigheid tussen bondgenoten. De Verenigde Staten en Groot-Brittannië wilden na Afghanistan ook Irak binnenvallen, tot grote onvrede van Frankrijk en Duitsland.

Dit meningsverschil trok diepe scheuren door de Navo. Defensieminister Donald Rumsfeld zette deze twee landen weg als ‘het oude Europa’. De nieuwe lidstaten in Oost-Europa steunden de Amerikanen juist onvoorwaardelijk. Ze wilden een nauwe band met de VS, omdat dat land als enige sterk genoeg was om hen te beschermen, mocht Rusland zich ooit weer agressief gedragen. Dat leidde weer tot een uithaal van de Franse president Jacques Chirac. Volgens Chirac hadden de Oost-Europeanen ‘een uitstekende kans laten lopen om hun mond te houden.’

Toch vonden de bondgenoten elkaar vanaf 2006 in een gezamenlijke strijd in Afghanistan. Een grote internationale strijdmacht moest de Taliban verslaan en het land helpen opbouwen. Op het hoogtepunt bestond de missie uit meer dan 130.000 militairen. Die gezamenlijke strijd zorgde voor een hechte band tussen militairen uit verschillende lidstaten. Velen van hen kunnen nu nog steeds terugblikken op gezamenlijk ervaringen, waarbij ze in gevechten hulp kregen van helikopters of straaljagers van andere landen.

Op strategisch niveau was de oorlog geen succes. Veel landen stuurden hun militairen op pad met de opdracht zoveel mogelijk risico’s te mijden. De vraag of de oorlog nou hoofdzakelijk ging om het opbouwen van Afghanistan of het bestrijden van Al-Qaida werd ook nooit eenduidig beantwoord. In 2014 had de Navo er genoeg van. Het Afghaanse leger moest het behulp van Navo-adviseurs voortaan zelf de Taliban op afstand houden.

2014 Rusland

Het jaar 2014 was een schok voor de Navo. Rusland annexeerde de Krim en viel het oosten van Oekraïne binnen, Islamitische Staat nam grote delen van Irak in. De meeste bondgenoten hadden na de strijd in Afghanistan geen zin in een nieuwe grondoorlog in de islamitische wereld. In de strijd tegen IS rekenden zij daarom op lokale Koerdische en Irakese militairen, die zij met luchtaanvallen en kleine aantallen commando’s ondersteunden.

De spanning met Rusland bracht de Navo terug naar de kerntaak van verdediging van het eigen grondgebied. De defensieuitgaven gingen in veel landen na jarenlange bezuinigingen omhoog. In 2016 kwamen er voor het eerst vast eenheden onder de Navo-vlag in Oost-­Europa.

Ondertussen dient zich alweer een nieuw probleem aan. Tijdens de feestelijke bijeenkomst morgen en overmorgen zullen ministers ook over China spreken. Het was een kwestie van tijd, voordat de Navo dit land op de agenda zou zetten. De VS noemen China ­expliciet de belangrijkste uitdager van hun ­positie als wereldmacht.

Het zal geen eenvoudig gesprek worden. De Amerikanen willen een verbod op het aanleggen van een nieuwe generatie mobiel internet door het Chinese bedrijf Huawei, terwijl veel Europese landen twijfelen of ze zover willen gaan.

De discussie over Huawei en China laat ook zien dat de Amerikanen het bondgenootschap nog steeds erg belangrijk vinden. Ze willen hun vertrouwde bondgenoten graag achter zich hebben in de confrontatie met China. ­Ondertussen worden ook de Europese landen wantrouwiger tegenover Beijing. De Europese Commissie noemde het land vorige maand een ‘strategische uitdager’, en volgens de Franse president Emmanuel Macron is het een strategische fout om belangrijke infrastructuur in Europa door Chinese bedrijven te laten kopen.

Lees ook: Navo maakt de geesten rijp: wij zijn bereid tot een nieuwe wapenwedloop

De Navo is bereid om een nieuwe wapenwedloop met Rusland te beginnen, luidde de boodschap van secretaris-generaal Stoltenberg, voorafgaand aan een vergadering van defensieministers in februari. Ook de Europese bondgenoten ontkomen niet aan nieuwe stappen.

Voor westerse militairen is de vuurkracht van de Russen even schrikken

Nederlandse militairen zitten sinds 2017 in Litouwen, om te helpen bij de afschrikking tegen Rusland. Het Russische leger was lang niet veel soeps, maar blijkt nu een geduchte tegenstander.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden