Moet staatshoofd de troonrede blijven voorlezen?

De auteur is hoogleraar staatsrecht aan de Vrije Universiteit en lid van de Eerste Kamer (PvdA).

ERIK JURGENS

Het ging om de vraag of ons staatshoofd te veel invloed zou hebben op de landspolitiek. Geruchten wilden dat de overplaatsing van een diplomaat, de instelling van een nieuwe ambassade en het niet toekennen van een kleine subsidie aan een toneelstuk over het koninklijk huis door de koningin zouden zijn beïnvloed. Zelfs zou de koningin aanvankelijk de ondertekening van een gratieverzoek vanwege de regering aan een buitenlandse staat voor een ter dood veroordeelde Nederlander hebben vertraagd. Geruchten die, hoewel door de verantwoordelijke ministers ontkend, toch in sommige media bleven circuleren. En vervolgens het feit, want geboekstaafd door premier Lubbers, dat de koningin zich intensief zou bemoeien met de tekst van de troonrede.

Dat spreekt vanzelf, zei ik in de uitzending, het staatshoofd is geen marionet maar iemand die bekwaam haar rol vervult. Ook een acteur krijgt van de regisseur ruimte voor eigen ideeën over de juiste vertolking van zijn rol, en ook nieuwslezers bij het Journaal mogen zelf hun nieuwsberichten helpen maken. Heel normaal. Als je dat niet wilt, dan moet je de premier de troonrede zelf laten voorlezen. Waar ik overigens wel een voorstander van zou zijn, omdat dit duidelijker aangeeft dat de troonrede de mening van het kabinet weergeeft, niet van het staatshoofd, die immers boven de partijen staat.

Zo ontstond afgelopen week een discussie naar aanleiding van een te suggestief persbericht. Dat gebeurt wel vaker: de boodschapper maakt zelf het nieuws. Thijs Wöltgens was twee weken geleden ook stomverbaasd toen hij in de krant las dat hij voorstander zou zijn van aansluiting van Nederland als land van de Duitse bondsstaat. Wat hij geschreven had was dat de politieke werkelijkheid in Europa zo is dat we als klein land zelfstandig minder macht hebben dan als een groot land binnen een machtige bondsstaat.

Eenheid

Is het zo ongerijmd dat het staatshoofd de troonrede voorleest? De regering bestaat uit kabinet en staatshoofd, die naar buiten als eenheid moeten optreden. Je kunt ook het betoog houden dat de koningin op dat moment juist de eenheid van het regeringsbeleid benadrukt. Naast het argument van de traditie (de troonrede wordt sinds 1815 met veel ceremonieel op Prinsjesdag door het staatshoofd uitgesproken) is dit inderdaad een argument om het bij het oude te laten. Maar helemaal consequent is het niet. De regeringsverklaring van een nieuw kabinet wordt niet door het staatshoofd voorgedragen, waarom de tussentijdse jaarlijkse bijstelling daarvan dan wel? En als het om zeer omstreden beleid gaat, komt de bovenpartijdigheid van de koningin dan niet in het gedrang? Gaan mensen die niet beseffen dat de inhoud van de troonrede geheel voor rekening komt van het kabinet niet denken dat het de eigen opvattingen van de vorstin betreft?

Daar komt bij de duit die Frits Bolkestein dezer dagen in het zakje deed. Hij wil dat ministers ophouden met het al weken eerder doen lekken van elementen uit troonrede en begroting, zodat de troonrede inderdaad een nieuw beleidsstuk is, waarover dan de volgende dag een stevig debat in de Tweede Kamer kan worden gehouden. Nu laat men de majesteit oud nieuws voorlezen. Ik denk dat we dat lekken niet kunnen voorkomen. Afzonderlijke berichten krijgen immers veel meer aandacht dan een hele hoop tegelijk. En ministers moeten zorgen dat over hun beleidsvoornemens een publiek debat ontstaat. Dat eist een goede democratische meningsvorming.

Als het inderdaad de voordracht van de premier zelf is, dan heeft hij er belang bij te zorgen dat daaruit niet tevoren alle krenten zijn weggesnoept. En dan kan hij sterkere formuleringen gebruiken om zijn beleid te verdedigen. Nu wordt de rede, vanwege de onpartijdigheid van het staatshoofd, veel neutraler vorm gegeven.

Kern

Moeten we de opzet van de troonrede nu wijzigen? Wat mij betreft alleen als daarover een zekere consensus ontstaat in de politiek, en wanneer voor het staatshoofd op de Derde dinsdag een andere inhoudelijke bijdrage wordt geschapen. Maar zolang de troonrede door het staatshoofd wordt voorgelezen moet enige inhoudelijke bemoeienis van de speelster van deze hoofdrol geen verbazing wekken. Mits de ministerraad de eindtekst maar voor zijn rekening neemt.

Want in die ministeriële verantwoordelijkheid zit de kern van ons systeem. Alleen ministers kunnen namens de regering politiek gezag uitoefenen. Alleen zij moeten verantwoording afleggen aan het parlement. Het staatshoofd kan, vanwege de eenheid van het regeringsbeleid, niet naar buiten optreden met meningen of daden die in strijd zijn met dat beleid. Vandaar dat dit optreden altijd gedekt moet zijn door een minister. Dat geeft het staatshoofd wel alle ruimte om met zijn kennis, langdurige ervaring en wijsheid te proberen ministers te beïnvloeden. Maar daar houdt het ook op: als een minister het niet voor zijn of haar verantwoordelijkheid wil nemen is het afgelopen.

Het is ook heel onjuist, en een slappe verdediging, als een minister als een reden voor zijn besluit verklaart dat het staatshoofd het zo wilde. Want dat is niet relevant. De hierboven genoemde geruchten over koninklijke bemoeienis schenden het geheim van Huis ten Bosch. En dat is niet in het belang van het constitutionele systeem, omdat de geruchten het staatshoofd uit haar rol doen vallen als bovenpartijdig staatshoofd. En het is in ons aller belang dat zij die rol goed blijft vervullen, als factor van integratie voor onze nationale identiteit.

Als ik dit zeg krijg ik van sommigen het verwijt formeel staatsrechtelijk te redeneren. Het tegendeel is echter waar. We hebben het niet over dorre regels maar over een wezenlijk politiek rollenspel, zonder hetwelk onze parlementaire rechtsstaat niet kan functioneren. Als wij geen koninkrijk waren maar een republiek zou het niet anders zijn. Een gekozen president die, zoals in Duitsland, ook bovenpartijdig de eenheid van het regeringsbeleid moet respecteren is aan dezelfde beperkingen onderworpen. Die permitteert zich soms iets meer dan ons staatshoofd, maar dat is dan ook bron van problemen. Ook daar is er dus een 'geheim van Schloss Bellevue' (de presidentiële ambtswoning in Berlijn).

Verwarring

Als de Volkskrant van 10 september schrijft 'Beatrix drukt regelmatig stempel op regeringsbeleid', zich beroepend op anonieme politici en ambtenaren en op hardnekkig circulerende geruchten, dan sticht zo'n kop verwarring. Het regeringsbeleid wordt bepaald door het kabinet, en door niemand anders. Het kabinet legt daarover openbaar verantwoording af. Wie ministers een bepaalde overtuiging hebben bijgebracht (ambtenaren, adviseurs, vrienden, het staatshoofd) doet niet ter zake. In die zaken waar een persoonlijk optreden van het staatshoofd in het geding is (troonrede, staatsbezoeken en bezoeken in de provincie, openingen van stadions en bruggen, ontvangsten van hoogwaardigheidsbekleders en sportlieden), daarbij moet de betrokkene belangrijke inspraak hebben, anders kan zij haar werk niet doen.

Stuit ons staatshoofd op een onverzettelijke minister, dan houdt de invloed op. Zij behoort niet een minister iets te suggereren waarvan zij weet dat hij dit niet in het parlement kan of wil verantwoorden. Want daar ligt de grens, de democratische verantwoording.

Het is in niemands belang om op basis van geruchten de indruk te wekken dat het eigenlijk anders is. Ik begrijp wel dat het bestaan van een 'geheim' - ook al heeft dat een nuttige functie - bij onze journalistieke waakhonden van de democratie boeiende fantasieën uitlokt. Maar toch.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden