Missie mislukt?

De ambitieuze EU-missie die van Kosovo een rechtsstaat moest maken, zit diep in de problemen. Een dezer dagen verschijnt een evaluatie naar aanleiding van een corruptieschandaal. De kritiek op de 'Brusselse bureaucraten' is enorm.

Je vindt de slogan overal op de muren in de hoofdstad Pristina: "Eulexperiment". Kosovaren voelen zich proefkonijnen in een laboratoriumtest van Brusselse bureaucraten. Toen het gebied zich in februari 2008 onafhankelijk verklaarde van Servië zou de Europese Unie het land helpen opbouwen. Het werd de grootste 'buitenlandse' EU-missie ooit. Eulex moest de lokale politie en justitie ondersteunen om van het chaotische Kosovo een rechtsstaat te maken.

Op zijn hoogtepunt telde de missie zo'n 1600 mensen à raison van ruim 160 miljoen euro per jaar, en was zij verantwoordelijk voor alle grote rechtszaken in het land. De bevolking ziet daar weinig voor terug. Eulex zou op een eiland leven en weinig impact hebben op de structurele problemen van Kosovo.

Het is moeilijk te definiëren wat een rechtsstaat nu precies is. Kosovaren op straat beginnen al gauw dromerig over de norm van het rijke en ordelijke Zwitserland, waar heel wat mensen geëmigreerde familie hebben wonen. Maar wie rondkijkt in Kosovo komt onvermijdelijk tot de conclusie dat dit in ieder geval nog geen rechtsstaat is. Politici bemoeien zich om de haverklap met de rechtspraak, getuigen zijn hun leven niet zeker en het regent klachten over corruptie, die vaak onbestraft blijft.

undefined

Het goede voorbeeld?

Een corruptieschandaal binnen Eulex zelf deed de bom barsten. Een voormalig Eulex-aanklager kwam naar buiten met aanwijzingen dat een rechter binnen de missie zich had laten omkopen. De zaak is volgens haar nooit serieus genomen en in de doofpot gestopt.

Eulex bestrijdt dat, maar heeft op zijn minst fouten gemaakt in het onderzoeken van de zaak. Uit een eerste evaluatie van de Europese Ombudsman blijkt dat het originele rapport van de aanklager nergens meer te vinden is, en dat Eulex bovendien is afgeweken van zijn eigen procedures in zulke gevallen.

De geheimzinnige afhandeling van de zaak zorgde voor dermate veel ophef dat de EU-vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken Federica Mogherini een diepgaand onderzoek instelde, dat elk moment kan worden gepubliceerd. Dat moet verder kijken dan alleen dit corruptieschandaal.

Mogherini vroeg om een rapport over de uitvoering van Eulex' mandaat. Brussel verwacht dan ook aanbevelingen hoe het werk om de Kosovaarse rechtsstaat te versterken kan worden verbeterd.

Het is een blamage waar Eulex niet ongeschonden uit kan komen. Al wordt er geen enkel bewijs gevonden van corruptie, dan nog blijft het probleem dat de missie niet correct omging met de beschuldigingen. Kosovaren vertrouwen Eulex niet meer.

Extra pijnlijk is dat het gaat om Francesco Florit, een ervaren Italiaanse rechter die Kosovaarse collega's tot voorbeeld moest dienen door samen met lokale collega's zaken te leiden.

"Ik zie nu de eerste voorbeelden van rechters die voor hun werk leven, en geen compromissen sluiten", zei Florit toen hij nog in Kosovo was. Dat uitgerekend deze man zelf van corruptie wordt beschuldigd is funest voor de motivatie van Kosovaarse rechters.

Dat sluit naadloos aan bij de kritiek die er al jaren is. "De internationale gemeenschap faalt dramatisch in haar voorbeeldfunctie van wat democratie is", zegt Florina Duli, tegenwoordig directeur van adviesorganisatie Instituut voor de Stabiliteit van Kosovo IKS.

Jarenlang werkte zij voor de VN-missie Unmik, en ze ziet een patroon van goedbedoelde missies die iedere keer in dezelfde valkuilen vallen. Buitenlanders geven lokale collega's niet genoeg verantwoordelijkheid en houden zich niet aan hun eigen standaarden. Intussen dienen ze voor de falende lokale politici vooral als excuus om zelf niets te doen.

undefined

Grote vissen

Het contrast met de hoge verwachtingen bij de komst van Eulex in 2009 is groot. Eulex werkte hard mee aan die verwachtingen. Het ging 'Europese normen' introduceren in het door oorlog, armoede en wanbestuur geplaagde land. Het zou "de grote vissen" gaan pakken, met name prominente politici die zich schuldig hadden gemaakt aan corruptie of oorlogsmisdaden.

Dat kon het niet waarmaken. De meest prominente verdachte die in de beklaagdenbank kwam was Fatmir Limaj, een voormalig guerillaleider en minister. Maar weinig mensen nemen die zaak serieus.

Limaj werd aangeklaagd nadat hij in conflict raakte met premier Hashim Thaci, wat voor Eulex op zijn minst een ongelukkige timing was en de missie blootstelde aan de beschuldiging dat ze in opdracht van Thaci handelde. Bovendien verlopen de rechtszaken moeizaam voor de aanklagers. Limaj werd al meermalen vrijgesproken van oorlogsmisdaden. Een proces wegens corruptie loopt op dit moment nog.

Verder bleef het vooral bij woorden. De waarschijnlijk grootste zaak ooit, een onderzoek naar oorlogsmisdaden door Kosovaarse rebellen tijdens de opstand tegen Servië in 1999, werd buiten Eulex om gedaan door een apart team. Hiervoor wordt ook een apart tribunaal opgericht dat waarschijnlijk in Nederland wordt gevestigd.

Eulex was vanaf het begin een technische missie van rechters, aanklagers en ondersteunend personeel. Die opzet paste slecht bij de grote ambities. Bij politiek moest ze uit de buurt blijven, ook al omdat de heikele kwestie van Kosovo's onafhankelijkheid voor de EU geen gesloten boek is. Vijf lidstaten erkennen de onafhankelijkheid van het land niet, wat betekent dat EU-functionarissen in het midden moeten laten of Kosovo überhaupt een land is.

Eulex moest vooral de opbouw van een professionele rechterlijke macht en politie ondersteunen. Door het goede voorbeeld te geven en te assisteren in de rechtszaken die de Kosovaren zelf doen. Veroordelingen zijn niet het doel, houdt Eulex vol.

"Voor ons is een succesvolle rechtszaak één waarbij iedereen bewijsmateriaal presenteert en de rechters op basis daarvan een vonnis vellen", zegt Dragana Nikolic Solomon van Eulex. "We zijn geen superhelden. Vijfentwintig aanklagers en veertig rechters kunnen niet een land veranderen. We hebben de steun nodig van burgerorganisaties, van de staatsinstellingen en van het brede publiek."

undefined

Wie moet het doen?

Maar dat publiek kijkt juist naar Eulex om het voortouw te nemen. "Dit was een gigantische missie, met een enorm budget en een mandaat om alles aan te pakken", zegt Flaka Surroi, uitgever van de krant Koha Ditore. "Als Eulex maar drie van die grote vissen had gepakt, zou de situatie compleet anders zijn. Dat zou een dynamiek hebben gecreëerd waarin het publiek ziet dat het ook anders kan. Nu is de teleurstelling compleet."

"We hebben allicht de straffeloosheid aan de kaak gesteld", verweert Nikolic Solomon zich. "Met onze hulp is Kosovo vooruitgegaan. Maar een rechtsstaat bouwen gaat nu eenmaal langzaam."

Als successen noemt Eulex concrete feiten. De missie heeft Kosovo geholpen meer dan honderd wetten te herschrijven, de burgelijke stand op orde te brengen en 40.000 geschillen te beslechten. De Eulex-rechtbanken hebben meer dan 500 vonnissen afgegeven.

"Nou ben ik onder de indruk!", schampert Surroi. "Vijfhonderd vonnissen is helemaal niets. En daar zitten mensen tussen die zijn veroordeeld voor steekpenningen van een paar honderd euro. Dat zijn degenen die de cel in gaan." Gemiste kansen zijn tot daar aan toe, maar wat critici Eulex voorhouden is juist dat het meer kwaad dan goed heeft gedaan. "Het probleem is dat de rol van onze samenleving irrelevant wordt door zo'n missie", zegt Florina Duli. "Je verspilt een heleboel geld en tijd en het effect is dat onze corrupte instellingen een zondebok hebben om naar te wijzen voor hun falen. Dat heeft Eulex in de hand gewerkt. Allerlei burgerorganisaties stonden klaar om ze te helpen, maar kregen daar de ruimte niet voor. Ze waren heel strikt in het claimen van de verantwoordelijkheid, maar presteerden niet."

undefined

Aangeschoten wild

Inmiddels vind je in Kosovo niemand meer die enthousiast is over Eulex. Het vertrouwen is weg. Zelfs als de evaluatie positief uitpakt, lijkt er weinig meer te winnen. Eulex is aangeschoten wild.

Van politieagenten tot aanklagers, vrijwel geen van de vele buitenlandse experts die de afgelopen jaren in Kosovo dienden keerde terug zonder teleurstelling over de geboekte resultaten. Ook de Nederlandse diplomaat Pieter Feith, die jarenlang fungeerde als toezichthouder in Kosovo namens onder meer de Europese Unie, gaf achteraf de rechtsstaat in Kosovo het rapportcijfer 5.

Intussen is er weinig met de kritiek gedaan. In officiële kringen was het vooral gepast om positief te blijven: Kosovo komt van ver en het gaat vooruit. Het vele werk dat er nog gedaan moest worden onderstreepte alleen maar het belang van missies als Eulex. Dat is omgeslagen. Het is nu trendy om Eulex af te kraken, grapt Florina Duli.

undefined

Advies en steun

Vorig jaar werd Eulex teruggeschaald tot maximaal 800 man personeel. Tot juni 2016 moet het vooral advies en steun geven aan Kosovaarse rechtbanken en politie, "vanuit de bijrijdersstoel" zoals Eulex het noemt. Hoe het daarna verder moet zal de Europese Raad van regeringsleiders moeten beoordelen.

In de wandelgangen lijkt er weinig animo om het mandaat te verlengen. Voorlopig is er nog niet eens een datum geprikt voor de discussie daarover.

"Brussel gaat Eulex tot een succes verklaren en dan vertrekken ze", voorspelt Flaka Surroi. "Dat is hoe het gaat met internationale missies hier. Wij blijven achter met onze eigen problemen plus de problemen die zij gecreëerd hebben."

De missie zelf kijkt nog niet voorbij het komende jaar. Dragana Nikolic Solomon van Eulex zegt dat iedereen is gefocust op het invullen van het huidige mandaat: "Er is nog tijd. We hopen dat we goede resultaten kunnen boeken."

undefined

'Aimabele' leider

De aimabele Francesco Florit gold als een voorbeeld binnen de EU-missie Eulex. Hij spreekt Albanees, had grote ervaring met gevoelige zaken in Italië en ondersteunde rechters op een persoonlijke manier.

Maar sinds 2012 deden ook de wildste geruchten over hem de ronde. In een afgetapt telefoongesprek bespreken twee vertrouwelingen van een verdachte hoe ze Florit konden omkopen, een idee waar hij naar hun mening voor openstond. In een andere zaak zou hij zelfs 300.000 euro aan steekpenningen hebben aangenomen, beweren familieleden van de verdachten, hoewel Florit twee van de drie vervolgens veroordeelde.

Florit ontkent elke betrokkenheid. De beschuldigingen werden openbaar gemaakt door een aanklager die vond dat er te weinig onderzoek naar was gedaan, en dat in plaats daarvan zij zwart werd gemaakt. Een eerste onderzoek door de Europese Ombudsman stelde vast dat Eulex inderdaad steken liet vallen in het onderzoeken van de beschuldigingen, maar de Ombudsman wil eerst de uitgebreide evalutie uit Brussel afwachten.

undefined

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden