Minister-president is niet de baas

De commissie-Davids had vooral een volkenrechtelijke bril op. Meer aandacht voor pure machtspolitiek had het gedrag van Balkenende kunnen verklaren.

Het genuanceerde rapport van de commissie-Davids werd door de voorzitter gecondenseerd tot de volgende drie punten: geen regie van de minister-president (leuke binnenkomer bij een presentatie), geen volkenrechtelijk mandaat voor een oorlog in Irak en te weinig informatie aan de Tweede en Eerste Kamer. Door deze samenvatting ging de nuance verloren. Nu de crisis tijdelijk is bezworen is het interessant te bekijken of de drie kritiekpunten van de commissie-Davids vallen te handhaven.

(1) Minister-president Balkenende gaf geen regie. Dat is natuurlijk bij een vraagstuk van oorlog en vrede precair en Balkenende vertoont dikwijls duikgedrag, maar het is opvallend dat een commissie met juristen niet ingaat op de staatsrechtelijke positie van de Nederlandse minister-president.

De commissie gaat te veel mee met de populaire opvatting dat de minister-president de baas is van Nederland. Dat is niet zo. De Nederlandse minister-president wordt te veel op een lijn gezet met de president van de Verenigde Staten en de premier van het Verenigd Koninkrijk. Maar de staatsrechtelijke positie van de Nederlandse minister-president komt niet overeen met die van Bush en Blair. Omdat wij een meerpartijenstelsel hebben, waarin geen enkele politieke partij de absolute meerderheid heeft, willen wij niet dat de minister-president te veel macht heeft.

De positie van de minister-president is bijna deerniswekkend te noemen. Hij is technisch voorzitter van de ministerraad zonder veel eigen bevoegdheden. Hij is eerste onder zijn gelijken. De minister-president moet veel overlaten aan de vakministers. Het is dus deels verklaarbaar dat het buitenlandse beleid rond Irak vooral door de minister van buitenlandse zaken werd uitgezet. Het is opvallend, maar ook wel weer verklaarbaar dat de gekozen lijn rond Irak amper werd bediscussieerd. Alleen minister Heinsbroek heeft nog een poging gedaan het beleid ter discussie te stellen, maar ook hij werd geconfronteerd met het non-interventiebeginsel in de ministerraad. Ook in de Tweede Kamer is niet fundamenteel gedebatteerd over het buitenlandse beleid.

(2) Er was geen volkenrechtelijk mandaat voor een oorlog. Het is de vraag of deze redenering van Davids geheel handhaafbaar is. Er waren wel VN-resoluties geformuleerd over Irak, maar deze waren niet voldoende ter legitimatie van een oorlog. Het is opvallend dat de commissie nauwelijks ingaat op het dilemma rond het verschrikkelijke regime van Saddam Hoessein. Het mandaat was ontoereikend en de massavernietingswapens zijn niet aangetroffen, maar dat is iets anders dan dat er helemaal geen mandaat was. En daarom werd de oorlog toch ook alleen politiek gesteund en niet militair. In de beoordeling van de internationale politiek bestaan grofweg twee scholen, een benadering die het volkenrecht centraal stelt en een benadering die meer oog heeft voor de machtspolitiek. Deze laatste positie hebben het gezaghebbende commissielid Van Walsum en minister-president Balkenende ingenomen. Een kabinet kan zelf tot een politiek oordeel komen.

Bij het lezen van het rapport-Davids valt op dat het feitenmateriaal vooral gevonden en geanalyseerd is met behulp van een volkenrechtelijke bril en dat de pure machtspolitiek minder aandacht krijgt. De commissie-Davids geeft wel een beschrijving van de internationale en nationale politiek, maar verklaart weinig. Door meer aandacht te schenken aan de machtspolitiek zou bijvoorbeeld het gedrag van De Hoop Scheffer en Balkenende verklaard kunnen worden.

De Nederlandse besluitvorming kan niet los worden gezien van de machtspolitieke ontwikkelingen in de VS. Na de aanslagen van 11 september 2001 was het duidelijk dat de president van Amerika op de een of andere manier zou moeten reageren. Het Nederlandse buitenlandse beleid is na de Tweede Wereldoorlog sterk bepaald geweest door de Atlantische lijn. De lijn Den Haag, London, Washington is altijd sterker geweest dan de Europese oriëntatie. Nederlandse ministers van buitenlandse zaken zijn bijna allemaal atlantici geweest. Dit is de diepere normatieve kern van het buitenlandse beleid, waardoor ook wel verklaard kan worden dat het ministerie van buitenlandse zaken voor de Amerikaanse lijn heeft gekozen.

Bovendien was er sprake van een rechts kabinet. Het is de machtspolitiek die kan verklaren waarom volkenrechtelijke argumenten er bij de eindbeslissing niet meer toe doen: deze worden buiten de orde verklaard omdat er een besluit moet worden genomen. Vandaar dat juridische nota’s voor het nageslacht kunnen worden opgeborgen.

Omdat Nederland coalitiekabinetten kent en weinig dualisme is de discussie ook niet opengebroken. In het ontbreken van werkelijk dualisme ligt ook de verklaring dat de minister-president een onderzoek naar deze materie zolang heeft kunnen tegenhouden. De politieke stelsels van de VS en het Verenigd Koninkrijk gaan veel sneller over tot het houden van hoorzittingen en parlementaire onderzoeken. In Nederland vinden dergelijke onderzoeken altijd veel later plaats en kunnen zij als een boemerang terugslaan op nog functionerende politici omdat het volkenrechtelijke debat dan pas kan worden gevoerd.

(3) Onvolledige informatie aan het parlement. Op de keper beschouwd lijkt dit punt vooral te maken te hebben met de rapporten van de Algemene Inlichtingen en Veiligheids Dienst en de Militaire Inlichtingen Dienst. Terwijl de inlichtingenstroom in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk werd opgeklopt, plaatsen de Nederlandse inlichtingendiensten enkele nuanceringen bij deze rapporten. Doordat de machtspolitieke lijn dominant was, kregen deze nuanceringen geen kans. Dat is inderdaad een zorgelijk punt. De Kamer zal vooral over dit punt moeten discussiëren om definitief vast te stellen of er werkelijk sprake is geweest van de parlementaire doodzonde.

Het politieke debat is afgelopen woensdag ontspoord door de boude samenvatting van het rapport-Davids; de te snelle interventie van minister-president Balkenende en de opgefokte sfeer in de Tweede Kamer die duidt op sfeerbederf in de coalitie. Zonder dat het rapport was gelezen werden de politieke stellingen betrokken en dreigde een kabinetscrisis. De Kamer had in alle rust moeten discussiëren over de handhaafbaarheid van de kritiekpunten van Davids. De minister-president had zich meer op de vlakte moeten houden omdat hij ook de minister-president van de PvdA is. Het is echter vreemd dat in een open democratische samenleving er van wordt uitgegaan dat een geschreven rapport ’de waarheid’ bevat. De Kamer moet daar, naar aanleiding van een rapport, juist over debatteren. Het voordeel van het uitblijven van een kabinetscrisis is wel dat Balkenende nu voor de volle 100 procent de verantwoording moet afleggen in het parlement.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden