Kunnen we wel zonder de koning?

Beeld ANP

De Tweede Kamer wordt voor het eerst echt op de proef gesteld in het formeren zonder de koning. De Kamer heeft nu zelf de regie. In de praktijk verloopt een formatie niet heel anders dan eerst. Maar voor de Kamer is het wennen dat alle ogen op het parlement zelf gericht zijn.

De staatkundige nestor van de Tweede Kamer, SGP-fractievoorzitter Kees van der Staaij, heeft de verhalen ook gelezen. Tot over de grens waren er deze week berichten dat de koning wordt gemist in de Nederlandse kabinetsformatie, nu die zo moeizaam verloopt. 'Nederland heeft heimwee naar de monarch bij de regeringsvorming', kopte de Vlaamse krant De Standaard over de volle breedte van de voorpagina. Want in België speelt dezelfde discussie.

Sinds 2012, toen een meerderheid in de Tweede Kamer het Reglement van Orde aanpaste, heeft de Kamer zelf de regie over de kabinetsformatie. De koning staat erbuiten. Die werkwijze wordt nu pas echt aan de vuurproef onderworpen, want bij de vorige formatie in 2012 was er zo snel een kabinet, dat de leiding van de koningin nauwelijks nodig was.

Nu ligt dat anders. Vanaf het moment dat de eerste ronde van de formatie was vastgelopen, begon de twijfel toe te slaan bij sommigen. Het stelligst was CDA-fractievoorzitter Sybrand Buma, die direct na het mislukken van de eerste fase al een verband legde. Hij verwijt de Kamer 'hooghartigheid'. 

Tekst loopt door onder afbeelding. 

Oud-politicus Dries van Agt. Beeld anp

'Psychologische pressie'

Ook oud-informateurs kwamen deze week in de media aan het woord: ze misten de koning. Oud-informateur Dries van Agt (CDA) verlangt terug naar de 'psychologische pressie' die koningin Beatrix uitoefende. Oud-informateur Frans Leijnse (PvdA) denkt dat het allemaal 'minder hoekig' zou gaan als koning Willem-Alexander de informateurs mocht aansturen.

Toch komt het relativerende geluid uitgerekend van SGP-leider Kees van der Staaij, één van de verklaarde tegenstanders van de nieuwe werkwijze. Hij is niet zo bezorgd dat het allemaal misloopt. Hij bekeek de krantenkoppen met een zekere verbazing, zegt hij op de dag na het kamerdebat over de formatie.

"Ik betreur het nog altijd zeer dat die beproefde traditie bij het grof vuil is gezet. Maar ik zal niet snel zeggen: zie je wel, nu loopt het mis. Dat vind ik goedkoop. Ik verwacht het ook niet. Zelfs als de formatie in een echte impasse zou raken, wat nu nog niet zo is, dan kan de Tweede Kamer het wel oplossen", zegt Van der Staaij. De paniekverhalen gaan volgens hem over het verkeerde argument. 

"De formatie loopt heus niet in de soep zonder koning. Dat is de discussie niet. Dit is geen praktische, maar een ideologische keuze om het staatshoofd wel of geen rol te geven bij de formatie." Het gaat om de politieke symboliek van de keuze wie het proces leidt, de Kamer of de koning. Dat is bij de SGP een keuze voor een eeuwenoude traditie, en voor de monarchie die op een belangrijk moment als de samenstelling van een regering, boven de partijen staat, en dat proces leidt.

Ook voor de voorstanders is het een ideologische kwestie. De nieuwe werkwijze kwam er op initiatief van D66, die vindt dat de koning in Nederland een puur ceremoniële rol moet krijgen. Ook hier telt de krachtige symboliek die er van uitgaat, zegt de partij. "We hebben veel waardering voor de koning en de verbindende rol die hij speelt. Maar een kabinet samenstellen, dat kan de Tweede Kamer zelf", zegt D66-Tweede Kamerlid Paul van Meenen.

Als het parlement het hoogste orgaan is, waarom zou het een belangrijk proces als de kabinetsformatie dan deels in handen leggen van een niet-gekozen functionaris? "Zoals het nu gaat, is het democratischer en transparanter. Voor de koning zelf is het ook beter: zo wordt hij beschermd tegen de partijpolitieke sfeer van een formatie", vindt Van Meenen.

Tekst loopt door onder afbeelding. 

Koningin Juliana Beeld ANP

Vroeger was het niet beter

Toen in 2012 de nieuwe regeling inging, waren het vooral de christelijke partijen die tegen stemden: CDA, ChristenUnie, SGP. Ook de VVD was tegen. Al zei VVD-leider Mark Rutte deze week dat hij pragmatisch naar de zaak kijkt: zo is nu eenmaal de werkwijze, en zo blijft het nu.

Toch verliepen vroegere kabinetsformaties ook vaak met veel gedoe over de rol van de koning. Een kleurrijk verhaal is over koningin Juliana in 1977, die de eindeloze onderhandelingen op gegeven moment zat was. 

Ze belegde toen zelf maar een conferentie op paleis Huis ten Bosch, zette de onderhandelaars van PvdA, CDA en D66 aan tafel en sloeg zelf aan het formeren, koersend op een links kabinet. De uitkomst was anders. CDA'er Dries van Agt werd premier, tegen de wens van de koningin in, die hem 'ongeschikt' vond, zo lekte later uit.

De laatste keer dat de koningin nog wel de regie had, in 2010, was eigenlijk een lijdensweg. VVD en CDA waren ontevreden over de rol van koningin Beatrix, zodanig zelfs dat ze haar passeerden. Ze begonnen zelf onderhandelingen met Geert Wilders, buiten de vorstin om. Ze had op het belangrijkste moment helemaal geen regie meer.

Parlementair historicus Joop van den Berg vindt het 'verbazingwekkend' dat dezelfde VVD en CDA die toen kritiek hadden op de koningin, juist deze week één van de belangrijkste adviseurs van koningin Beatrix naar het Binnenhof haalden. Herman Tjeenk Willink mag proberen de formatie weer op gang te krijgen. Het idee om juist hem te vragen, kwam bij de onderhandelende partijen zelf vandaan.

"Dat is toch wel héél ironisch. Toen Beatrix in 2010 diezelfde Herman Tjeenk Willink benoemde, was er enorme kritiek, zowel op hem als haar", zegt Joop van den Berg. "Beatrix zou te eigenzinnig zijn in haar keuze. En Tjeenk Willink werd door de halve Tweede Kamer, de PVV voorop, weggezet. Hij zou zich teveel bemoeien met de poging van CDA en VVD om een gedoogkabinet te vormen met Wilders. De kritiek van toen is veranderd in complimenten van nu. Deze week kreeg Tjeenk Willink opeens alle lof dat hij zo onafhankelijk is."

Via de nieuwe informateur Herman Tjeenk Willink komt met een omweg koningin Beatrix weer een béétje terug in de formatie. De 'onderkoning' (vicevoorzitter van de Raad van State) werkte jarenlang nauw met haar samen; de twee hebben een hechte verstandhouding. 

Bekend is ook dat hij zelf groot voorstander was en is van een rol voor de koning. Bij zijn afscheidsinterview, in Trouw, zei hij in 2012 dat dit 'verre te verkiezen valt': hij ziet het staatshoofd als de bewaker van de democratie in bredere zin: alle belangen, niet alleen die van de grootste partijen, moeten meegewogen worden.

Tekst loopt door onder afbeelding.

Piet-Hein Donner, vicepresident van de Raad van State, nadat hij de koningin op de hoogte heeft gebracht van de situatie rond de kabinetsformatie van 2012. Beeld ANP

Gewenning

Ook parlementair historicus Joop van den Berg verwacht dat de praktische kritiek op de nieuwe werkwijze zal verstommen. Het is een proces van gewenning waar de Kamer nu doorgaat, ziet hij. "Het contact met de koning verloopt alweer soepeler dan de vorige keer, in 2012. Toen vonden D66 en PvdA wel heel fanatiek dat Beatrix geen bezoek mocht krijgen. Dat was ook onzekerheid van de Kamer zelf."

In de praktijk is er eigenlijk niet eens zóveel veranderd. Al sinds 1971 zijn alle adviezen van de fractievoorzitters over de stappen in de kabinetsformatie openbaar. Kamerdebatten over elke volgende stap zijn er ook al jaren, in elk geval sinds 1993. Zelfs het aanwijzen van de informateur en formateur gaat nu bijna hetzelfde als toen de koningin dat nog deed. De fracties geven de richting aan. Alleen is het niet de koning die hun wens uitvoert, maar de Kamervoorzitter.

"Bij een echte impasse kan het nog even lastig worden misschien, maar dan vooral omdat het de eerste keer is", zegt Van den Berg. "Ik zou bijvoorbeeld Kamervoorzitter Khadija Arib in zo'n geval wel wat meer bewegingsruimte gunnen. Zij is nu puur de boodschapper namens de Kamer, en meer niet. Dat kan ook anders. In Zweden krijgt de Kamervoorzitter een ruimer mandaat, die kan een beetje meer duwen en trekken als het nodig is."

En de koning? Die werd onlangs direct gebeld door informateur Edith Schippers, toen het misliep met de onderhandelingen met GroenLinks. Later kwam ook Kamervoorzitter Arib nog naar villa Eikenhorst om de koning te vertellen over het Kamerdebat. Koning Willem-Alexander heeft dan formeel geen rol meer, hij volgt het nog op de voet.

Tekst loopt door onder afbeelding. 

Koningin Beatrix met het kabinet-Rutte II in 2012. Beeld ANP

2012: Formeren zonder koningin Beatrix eindigt in 'toneelstukje'

De eerste kabinetsformatie onder regie van de Tweede Kamer verliep in 2012 op sommige momenten beslist ongemakkelijk. De Kamer én koningin Beatrix hadden nauwelijks tijd om zich voor te bereiden op de nieuwe werkwijze. Al een maand later viel onverwacht het kabinet-Rutte I. Toen op 13 september 2012 de formatie van start ging moest veel van de nieuwe werkwijze nog 'werkende weg' worden uitgevonden.

De eerste dag ging het al bijna mis. De koningin had op die 13de september toch maar haar vaste adviseurs uitgenodigd op het paleis, zoals altijd na de verkiezingen. Maar botste dat niet met het feit dat de Tweede Kamer zelf de regie nu had?

Inhoudelijk stond het de koningin vrij om zich te laten adviseren, dat is haar eigen zaak. "De opinies van de vaste adviseurs hadden ook geen invloed meer op het verloop van de formatie", schrijft politiek historicus Carla van Baalen in haar boek 'Kabinetsformaties 1977-2012'. Maar het gaf toch politieke stress.

Diezelfde dag kreeg de koningin bericht van Kamervoorzitter Gerdi Verbeet, dat de Kamer een verkenner aan het werk had gezet, VVD'er Henk Kamp. Dát bericht was het eerste moment in de parlementaire geschiedenis dat de rollen 180 graden waren omgedraaid. Koningin Beatrix had zelf de regie niet meer. Beatrix had die ochtend ook kunnen gaan tennissen, bij wijze van spreken. Ze moest verder afwachten of de Kamer haar tussendoor nog ging bijpraten, en hoe.

Politiek pijnlijk werd het twee weken later, toen de informateurs op eigen initiatief een 'beleefdheidsbezoek' aan de koningin brachten op haar paleis. Het leidde tot ophef in de Kamer. Gingen Henk Kamp (VVD) en Wouter Bos (PvdA) nou toch de deur weer op een kier zetten voor het staatshoofd?

De koningin werd op belangrijke momenten steeds geïnformeerd. De Kamervoorzitter, of de (in)formateur, togen daarvoor naar het paleis Huis ten Bosch. De politieke discussie bleef. 

Sommige partijen vonden dat er wel heel krampachtig werd gedaan over het informeren van het staatshoofd, andere vonden dat die paleisbezoeken iets tweeslachtigs hadden, alsof de koningin nog wél een rol had. Terugkijkend besloot de Kamer na evaluatie dat er bij volgende formaties niet meer zo ingewikkeld gedaan moest worden over het informeren van de koning. Dit jaar gebeurt dat weer bij alle stappen.

Symbolisch voor de stress was in 2012 de slotakte. De enige officiële klus die het staatshoofd nog heeft, is het beëdigen van de ministers en staatssecretarissen en het poseren op het bordes. Dat gebeurde dat jaar voor het eerst live op televisie, maar het ging mis. Door een regiefout moest de beëdiging over. 

Koningin Beatrix was verbijsterd: "Dan wordt het een toneelstukje!", protesteerde ze nog. Maar de Tweede Kamer had het zo besloten: om ook dit deel van de kabinetsformatie democratischer maken, draaien voor het eerst in tweehonderd jaar de camera's.

Wat is er sinds 2012 veranderd?

Tot 2012: 
- De koningin benoemt de informateur op het advies van de Kamer
- De koningin ontvangt het eindverslag (dat openbaar wordt gemaakt)
De koningin nodigt zelf de informateurs uit op het paleis

Na 2012: 
- De Kamer benoemt de informateur, op de adviezen van de fractievoorzitters
- De Kamervoorzitter ontvangt namens de Kamer het eindverslag
De koning wordt regelmatig gebeld door de Kamervoorzitter en de informateurs

Lees ook: Tjeenk Willink heeft een schat aan ervaring, maar is alles hetzelfde?

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden