Krijgt debat meer kans aan het Binnenhof?

Een kabinet van VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV zou het dualisme tussen volksvertegenwoordigers en regering vergroten. Het kabinet kan immers niet automatisch rekenen op een meerderheid in de Kamer, wat tot meer discussie en debat leidt. Maar zal het werkelijk zo gaan? Volgens sommigen dreigt het in de befaamde achterkamertjes juist drukker te worden.

Uitgerekend nu hij net afscheid heeft genomen, staat er misschien eindelijk te gebeuren waar oud-Kamerlid Bas van der Vlies, tot voor kort de nestor van politiek Den Haag, zich jarenlang voor heeft ingezet: dat de positie van de volksvertegenwoordiging sterker wordt. „Als een kabinet niet op voorhand kan rekenen op een meerderheid in de Tweede Kamer, verplaatst de discussie zich voor een deel naar het parlement. Dat maakt dat de Kamerdebatten minder voorspelbaar worden, en inhoudelijker dan nu. En als de debatten spannender worden, krijgen burgers wellicht meer belangstelling voor de politiek. Het overleg vindt voortaan plaats voor de gordijnen, en niet langer er achter”, verwacht oud-SGP-fractieleider Van der Vlies.

Bij zijn analyse houdt Van der Vlies een paar slagen om de arm. Een kabinet van VVD en CDA met gedoogsteun van de PVV is op komst, maar zit er nog niet. Bovendien is de gedoogsteun van de PVV bepaald niet vrijblijvend: die wordt geformaliseerd met de handtekening van PVV-leider Geert Wilders onder een gedoogakkoord.

Ondanks deze voorbehouden formuleert Van der Vlies toch een voorzichtig ’ja’ op de vraag of dit in de woorden van informateur Lubbers ’bijzondere minderheidskabinet’, het dualisme tussen kabinet en Kamer bevordert. „Het is erg afhankelijk van hoe gedetailleerd het regeerakkoord wordt. Maar er ligt zeker een kans voor het dualisme. De PVV geeft gedoogsteun, maar dat is toch van een andere orde dan steun. Het kabinet moet waarschijnlijk vaker bij oppositiefracties te biecht. Als iedereen bereid is voor de inhoud te gaan en politieke spelletjes achterwege laat, dan kan de Kamer kracht ontwikkelen en haar rol vergroten.”

Dualisme heeft een aantal betekenissen, maar in de politiek wordt er mee bedoeld dat kabinet en Kamer een verschillende taak hebben: de regering regeert, en de Kamer controleert. In een dualistische verhouding houdt het parlement afstand van het kabinet; de banden tussen regering en fracties zijn los. Alleen dan, zo is de gedachte, kan het parlement zijn controletaak ongebonden en in vrijheid uitoefenen.

In zijn lange carrière aan het Binnenhof – hij was 29 jaar Kamerlid – heeft de SGP-voorman gemerkt hoe sterk de banden tussen kabinet en fracties in de Kamer zijn. Dualisten wijten dit vaak aan regeerakkoorden waarin elk detail is geregeld. Dat zou misschien nog niet zo’n probleem zijn, als die afspraken werden gemaakt door de nieuwe ministersploeg. Punt is echter, dat het regeerakkoord in feite wordt gemaakt door de fracties in de Tweede Kamer die samen willen regeren. De partijleiders – allen Kamerlid – onderhandelen en zij nemen vaak specialisten mee uit hun fractie. Samen ontwerpen ze het regeerakkoord, en nu dus ook een gedoogakkoord. Als het klaar is zetten de coalitiefracties er hun handtekening onder. In de Kamer moeten die fracties vervolgens het programma controleren dat ze zelf hebben vastgelegd.

Dat beperkt hun ruimte. Van der Vlies vertelt dat hij zelfs weleens binnenskamers hoorde dat een coalitiefractie het met een bepaald voorstel van het kabinet totaal oneens was. Toch stemde de fractie voor: de handtekening was immers gezet. „Als dat er nou nog eerlijk bij wordt gezegd, dan kun je niet meteen zeggen dat dat schande is. Maar gebeurt dat niet, dan is zo’n opstelling niet erg geloofwaardig”, meent de oud-politicus.

Voor hem heeft trouwens die eerlijkheid ook grenzen. Bij het sluiten van een tussenakkoord om de crisis te bestrijden, gaven de fractieleiders van CDA, PvdA en ChristenUnie vorige herfst nog vóór het Kamerdebat aan dat de oppositie niks meer kon veranderen in de afspraken die het vierde kabinet-Balkenende met de coalitiepartijen had gemaakt. De PVV’ers liepen woedend weg, Wilders voorop. Ze hadden wel wat beters te doen dan bij zo’n zinloos debat te zitten. Van der Vlies bleef, natuurlijk, maar hij ging wel fel in de aanval: „We laten ons toch niet degenereren tot het afleggen van opgetuigde stemverklaringen!”

Acht jaar geleden had ook CDA-leider Balkenende vanuit de oppositiebanken scherpe kritiek op de dikke regeerakkoorden waar coalitiefracties aan gebonden zijn. Aan de vooravond van de verkiezingen in 2002 sprak hij zich uit voor een nieuwe manier van formeren. Niet de fracties, maar de kandidaat-ministers zouden volgens hem afspraken moeten maken, op basis van een paar hoofdlijnen die de leiders van de deelnemende partijen hadden vastgelegd. Op die manier zouden de fracties, ook die de regering steunen, onafhankelijker kunnen opereren, aldus Balkenende destijds. Dit zou de tegenmacht van de Kamer tegenover de macht van het kabinet vergroten. Balkenende verwachtte er zelfs nog meer van: „Zo komt er ruimte voor politiek debat en kan de politieke bezieling weer terugkomen die ons land zo nodig heeft.”

De toenmalige leiders van PvdA en VVD, die samen verder wilden in een derde paars kabinet, veegden het idee meteen van tafel. PvdA-leider Melkert wees de nieuwe man op het belang van stabiele verhoudingen in de regeringscoalitie, ’en een regeerakkoord is daar de basis van’. Balkenende won vervolgens de verkiezingen en kreeg een hoofdrol in de formatie van zijn eerste kabinet (met VVD en LPF). De formatie ging precies als voorheen, de fracties schreven een akkoord en zetten er hun stempel onder. Wel schafte Balkenende het Torentjesoverleg af, het wekelijkse beraad tussen de premier, de vicepremiers en de leiders van de coalitiefracties in de Tweede Kamer.

Dat politici zich vooral zorgen maken over het gebrek aan dualisme vóór of na hun kabinetsperiode maar zelden tijdens de rit, bewijst ook Guusje ter Horst. In de Volkskrant bepleitte de oud-minister voor de PvdA, onlangs een duidelijker scheiding der machten: de formele scheiding is nu een ’fabel’, aldus de politica. Ze hekelde het bewindspersonenoverleg, waarmee het wekelijkse overleg wordt bedoeld tussen de ministers van een partij en de fractietop. In dat overleg wordt het kabinetsberaad van de volgende dag besproken. „’Nou já!”, zei ze over dat onderonsje. „Je bent als minister verplicht van tevoren met de Kamer te overleggen over besluiten. Dat is zo monistisch als ik weet niet wat.”

Ook in de huidige formatie is de relatie tussen Kamer en kabinet al opgedoken. Informateur Tjeenk Willink staat er in zijn eindverslag van 5 juli bij stil. Hij constateert dat de grote maatschappelijke, culturele en economische vraagstukken van dit moment ’in een vertegenwoordigende democratie dwingen tot een politiek-inhoudelijk debat in het parlement’. „Het politiek-inhoudelijke debat blijft echter uit, zolang kabinet en Kamermeerderheid nauw aan elkaar verbonden blijven door strakke coalitieakkoorden”, schrijft deze informateur. „Er moet een nieuw evenwicht worden gevonden tussen een open politieke debatcultuur en de bestuurlijke discipline die elke coalitie eist en waarvoor coalitieakkoorden bedoeld zijn.” Hij adviseert daarom een zeer beperkt akkoord over hoofdlijnen, zodat er ook ruimte is voor de inhoudelijke inbreng van oppositiepartijen.

Tjeenk Willink schreef dit aan de vooravond van de formatie van Paars-plus, een kabinet van VVD, PvdA, D66 en GroenLinks, dat mislukte. Of zijn opmerkingen een rol krijgen, en welke, in de huidige besprekingen moet worden afgewacht. Het CDA heeft, behoudens de korte dualistische bekering van Balkenende in de oppositie, altijd nogal monistische trekjes gehad. Bij de VVD is het beeld iets gemengder. Dualisten halen VVD-leider Bolkestein graag aan, die niet in het eerste paarse kabinet ging zitten, maar fractieleider bleef.

Het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet was echter dikker dan ooit. Dat kwam door diezelfde Bolkestein, die doodsbenauwd was dat een linkse Kamermeerderheid de kabinetsplannen zou torpederen.

Een dualistischer opstelling is volgens hoogleraar parlementaire geschiedenis Joop van den Berg van de nieuwe coalitie niet per definitie te verwachten. Vanwege de beloofde gedoogsteun van de PVV wordt dit in zijn optiek eerder een bijzonder meerderheidskabinet dan een minderheidskabinet. „Een minderheidskabinet kun je het niet noemen”, vindt de aan de Universiteit Maastricht verbonden Van den Berg. „Alles wat u en ik zouden rekenen tot een coalitieakkoord, namelijk hoe kom je aan 18 miljard bezuinigingen en wat doe je met immigratie en integratie, wordt door drie partijen afgesproken. Men noemt het een gedoogakkoord, maar ook dat is eigenlijk een gewoon regeerakkoord met steun van een meerderheid in de Kamer. Er komt geen letter in die de PVV niet aanstaat. In de kern wordt dit een driepartijenkabinet. Dat is van beslissende betekenis voor het verkeer tussen kabinet en Kamer.”

Van den Berg, oud-senator en oud-voorzitter van het wetenschappelijk bureau van de PvdA, noemt zichzelf ’niet zo’n vreselijke dualist’. Erg vindt hij het dan ook niet dat partijen vooraf afspraken maken over wat ze gaan doen. Hij wijst op wetenschappelijk onderzoek, waaruit blijkt dat bezuinigingsoperaties alleen slagen als die bij de formatie worden geregeld. „Voor het beleid is het noodzakelijk om afspraken te maken”, zegt hij. „Dat kun je niet anders dan per regeerakkoord vastleggen, anders gebeurt er niets.”

Spannender zou het debat kunnen worden over politieke incidenten, verwacht Van den Berg. Hoe vaak moet een minister niet naar de Kamer om zich te verantwoorden over een kwestie die ver buiten de reikwijdte van het regeerakkoord ligt? En in zijn eindverslag heeft Lubbers het bovendien expliciet over ’vrije kwesties’, die noch in regeer- noch in gedoogakkoord geregeld worden. De PVV levert geen ministers of staatssecretarissen, de bewindslieden van VVD en CDA moeten dus maar afwachten wat de PVV doet. „Tja, de ruimte voor de Kamer wordt daardoor wel groter”, overweegt de oud-senator. „Totdat de zaak een serieuze dreiging wordt voor het kabinet. Dan zal de PVV zich wel voegen.”

Hij verwacht dat het in de befaamde achterkamertjes weleens drukker zou kunnen worden dan het al was. Hachelijke situaties in het parlement, waarin een minister maar moet afwachten of hij nog voldoende steun heeft, zal het kabinet willen vermijden. „Ter wille van de politieke effectiviteit zal het kabinet toch wel om zich heen kijken en afspraken willen maken.”

PvdA-leider Cohen, die vermoedelijk een rol in de oppositie wacht, zei dinsdag dat hij niet op voorhand medewerking zal weigeren: hij beoordeelt het kabinet op zijn daden, ’niet zo van: dit bevalt me niet, dus ik ben tegen’. Zijn partijgenoot in Maastricht vindt dat een verstandige koers, maar Van den Berg denkt wel dat het oppositievoeren knap lastig kan worden. De oppositie staat waarschijnlijk vaker dan nu voor de afweging of ze meedoet of het kabinet opblaast. „Als de peilingen voor de PvdA op zo’n moment heel gunstig zijn, dan wordt de verleiding heel groot om zo’n kabinet naar huis te sturen. De oppositie moet dus een hele eigen benadering kiezen en het lijkt me verstandig dat de PvdA aansluiting zoekt bij andere linkse partijen, zodat ze niet voortdurend in haar eentje staat te klooien.”

Op de vraag of de Kamer meer macht krijgt, is de conclusie van de hoogleraar tweeledig: „Een grotere rol zie ik in termen van macht en resultaat. Ontegenzeggelijk komt er meer debat, er ontstaat meer ruimte voor de Kamer om min of meer vrijelijk haar boodschap uit te dragen. Uitdragen waar je voor staat is ook een rol van het parlement. Het debat kan spectaculairder worden, maar dat hoeft niet per se tot veel resultaat te leiden.”

Een sterk parlement vereist ook een homogeen kabinet, stelde informateur Tjeenk Willink in zijn eindverslag dat hij 5 juli aanbood aan de koningin. Anders valt zo’n kabinet bij het eerste zuchtje tegenwind om. Tjeenk Willink formuleerde vijf manieren om de eenheid van een kabinet te bevorderen:

Afspraken over eisen waaraan bewindslieden moeten voldoen, waaronder financieel-economische geletterdheid (waarbij hij aantekent dat in het parlement, juist als het meer ruimte krijgt, ervaren Kamerleden noodzakelijk zijn. Nu verruilen ervaren volksvertegenwoordigers de Kamer vaak voor een ministerspost).

Geen partijleiders in het kabinet, anders dan bij gemotiveerde uitzondering. Landsbelang staat boven partijbelang.

Een grotere gemeenschappelijke verantwoordelijkheid bij de personele samenstelling van het kabinet (over de geschikte personen en portefeuilleverdeling moet in een eerder stadium worden gesproken dan nu het geval is).

Een gemeenschappelijk regeringsprogramma op hoofdlijnen.

Gemeenschappelijke gedragscode voor contacten met de media.

De parlementaire geschiedenis kent geen voorbeelden van de variant waarop nu wordt gebroed, een minderheidskabinet dat gedoogsteun krijgt van een partij in de Tweede Kamer die geen ministers levert. Voor de Tweede Wereldoorlog kende Nederland vier kabinetten die noch in de Tweede noch in de Eerste Kamer een meerderheid hadden.

Het kabinet-De Meester (1905-1908) bestond uit liberale, vrijzinnige en twee partijloze ministers. De sociaal-democraten gedoogden dit kabinet in het parlement, maar voor hun defensiepolitiek waren ze afhankelijk van de christelijke partijen. Bijnaam was ’het kabinet van kraakporselein’. Maar een kabinet dat niet kan rekenen op de steun van een Kamermeerderheid kan ook daadkrachtig zijn.

Dat bewees de –partijloze– premier Cort van der Linden met zijn extraparlementaire kabinet van liberale en vrijzinnig-democratische ministers. Het kabinet, dat regeerde van 1913 tot 1918, had geen band met fracties in de Kamer, maar wilde volgens de premier ’regeren overeenkomstig de volkswil’. Deze regering loodste het neutrale Nederland door de Eerste Wereldoorlog. In 1917 maakte het met de financiële gelijkstelling van openbaar en christelijk onderwijs een einde aan de schoolstrijd. Ook voerde het het algemeen kiesrecht voor mannen in en maakte het de weg vrij voor kiesrecht voor vrouwen.

In 1926 kwam er weer een extraparlementair kabinet, onder leiding van De Geer.

Ook het vijfde kabinet-Colijn (ARP) miste een meerderheid in de Kamer. Maar het struikelde al bij de eerste keer dat het in het parlement verscheen, vijf dagen nadat het was aangetreden.

Na de Tweede Wereldoorlog heeft Nederland geen minderheidskabinetten gehad. Ook het kabinet-Den Uyl was geen minderheidskabinet, al was het wel een apart geval. Vijf partijen (PvdA, D66, PPR, ARP en KVP) leverden ministers, maar alleen de linkse partijen gaven er van meet af aan parlementaire steun aan. ARP en KVP – twee voorlopers van het CDA – gaven gedoogsteun. Ook stemden ze in met de grondslag van het kabinet. Dit kabinet regeerde zonder regeerakkoord.

Correctie

Rectificatie / gerectificeerd

Aan het kabinet-Den Uyl leverden vijf partijen ministers: PvdA, D66, PPR, ARP en KVP. Maar alleen PvdA en D66 gaven er van meet af aan parlementaire steun aan en niet, zoals gisteren stond geschreven, ook de PPR. Voor deze voorloper van GroenLinks was de steun extra-parlementair. De vertrouwensband tussen fractie en kabinet liep via de geestverwante bewindslieden.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden