Essay

Jeanine, gooi het roer om!

Uruzgan, 2010: Nederlandse militairen in de Chora-vallei zetten een tent op nabij hun Bushmaster. Beeld afp

MARNO DE BOER, GHASSAN DAHHAN EN STEPHAN DE VRIES   Het is weer zover: oud-militairen, veiligheidsexperts en ex-ministers waarschuwen op televisie en in kranten weer tegen de rampzalige gevolgen van het korten op Defensie.

Is de vrees voor dat bezuinigen gerechtvaardigd? Toenmalig minister van defensie Hans Hillen stelde in 2012 dat 'verder snijden de krijgsmacht invalide maakt' en dat 'Nederland onderverzekerd raakt voor veiligheid'. Ook zijn opvolger Jeanine Hennis-Plasschaert zei onlangs dat 'het vet van de botten is'.

Toch hebben de tegenstanders van de bezuinigingen op het defensieapparaat veel moeite om hun boodschap over te brengen. De uitzonderingspositie die het ministerie van defensie decennialang beschermde tegen Haagse bezuinigingsrondes verdween na het wegvallen van het Rode Gevaar in 1990. Tussen 1990 tot 2013 daalden de defensieuitgaven van 12 miljard euro (27 miljard gulden) naar ruim 7 miljard (respectievelijk 2,7 en 1,3 procent van het bruto binnenlands product).

De instorting van de Sovjet-Unie heeft Defensie niet doen verdwijnen. Tegenwoordig ontleent de krijgsmacht zijn bestaansrecht aan missies zoals in Bosnië, Afghanistan en Irak. Om die te uitkunnen voeren is het omvangrijke dienstplichtigenleger met veel tanks en artillerie omgevormd tot een afgeslankte 'veelzijdig inzetbare krijgsmacht'.

Met nieuwe wapensystemen, zoals gevechtshelikopters en luchtmobiele infanterie, moet ons leger overal ter wereld inzetbaar zijn bij antipiraterij, vredesmissies, conventionele oorlog of gevechten tegen terroristen en rebellen. Zo'n mobiele krijgsmacht is hard nodig, stelde defensieminister Hennis-Plasschaert afgelopen zomer in een brief aan de Tweede Kamer. Want, zo schreef zij, "onze vrijheid, veiligheid en welvaart beginnen en eindigen immers niet bij de eigen landsgrenzen of de buitengrenzen van de Europese Unie".

Kaasschaaf
Wie de mogelijkheid wil bewaren om wereldwijd te kunnen optreden is niet goedkoop uit - zeven miljard euro is nog steeds een forse uitgave in verhouding tot het aantal militairen dat ons land telt. Toch is de regering niet bereid om in het onderhoud van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht te voorzien. Door de bezuinigingen van de afgelopen jaren is die inzetbaarheid ernstig aangetast. Zo zijn alle tanks al afgestoten en Trouw berichtte deze week dat de landmacht na Prinsjesdag nog een heel bataljon in mag leveren, de marine een gloednieuw schip en de luchtmacht een half dozijn F16's.

 
Wat zijn je doelen, wat zijn je middelen en hoe wil je de doelen bereiken?

Hennis-Plasschaert hanteert zo de kaasschaaf, maar ontwijkt de fundamentele vraag: waar dient Defensie voor? Nederland heeft namelijk alleen op papier nog een breed inzetbare krijgsmacht over.

Daarom moet het roer om. Want alleen door een radicale koerswijziging kan de minister voorkomen dat Nederland 'onderverzekerd raakt voor veiligheid'. Daar is niet meer geld voor nodig, maar een nieuwe defensiestrategie.

Een strategie bestaat doorgaans uit drie vragen, de 'strategische driehoek': wat zijn je doelen, wat zijn je middelen en hoe wil je de doelen bereiken? Ambitieuze strategieën vereisen zowel gewaagde doelen als veel middelen; bij een bescheiden strategie passen juist eenvoudige doelen en weinig middelen.

Volgens de militair expert Eliot Cohen is het belangrijk om doelen te rangschikken naar prioriteit - niet alle staten kunnen al hun doelen tegelijk behalen, en moeten daarom keuzes maken. Wat de doelen moeten zijn, hangt af van de belangen die er voor een staat op het spel staan.

Stuurloos
Maar soms komt het voor dat de doelen en middelen niet in harmonie zijn. De beroemde Britse militair-strateeg Basil H. Lidell Hart waarschuwde in de vorige eeuw tegen twee soorten strategieën, die in zijn ogen even schadelijk zijn. Bij de eerste variant ligt het exces op de loer: een land dat bescheiden doelen heeft gesteld maar daarvoor te veel middelen inzet. Bij de tweede variant dreigt deficiëntie: een staat streeft ambitieuze doelen na, maar heeft daarvoor niet de middelen.

Voor Nederland dreigt het laatste. Minister na minister durft het aan om te korten op het materieel en personeel (middelen), maar de ambitieuze doelstelling van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht blijft ongewijzigd. Het gevolg daarvan is dat de Nederlandse krijgsmacht stuurloos raakt. Veel defensie-experts pleiten daarom reflexmatig voor miljardeninvesteringen in de krijgsmacht. Zo stelde Rob de Wijk, directeur van het Haags Centrum voor Strategische Studies, vorig jaar dat het defensiebudget verdubbeld moet worden.

Maar defensie-investeringen horen geen doel op zichzelf te zijn. De vraag die centraal moet staan is: gaan we doelstellingen van Defensie beperken zodat die weer aansluiten op de bestaande middelen, of gaan we de middelen uitbreiden zodat die aansluiten op de ambitieuze doelstellingen van Defensie?

Het antwoord hangt af van de aard en omvang van de internationale dreiging voor Nederland en onze bondgenoten en de belangen die daarbij gemoeid zijn.

Als het aan Defensie ligt, worden de middelen verhoogd. In 2010 publiceerde het ministerie het 'Eindrapport Verkenningen', met daarin het dreigingsbeeld voor de komende twintig jaar. De onzekerheid zal slechts toenemen, bezuinigen op Defensie is gevaarlijk, de noodzaak voor een veelzijdig inzetbare krijgsmacht wordt alleen maar groter - dat is de portee van de 312 pagina's tellende studie, waaraan diverse ministeries en talrijke veiligheidsexperts meer dan twee jaar hebben gewerkt.

Defensie moet volgens het rapport in de toekomst in staat zijn om in te spelen op allerlei ontwikkelingen: toenemende concurrentie met opkomende machten als China en India, groeiende dreiging van niet-statelijke groepen zoals terreurorganisaties, de controle van maritieme handelsroutes, de toegang tot grondstoffen in Afrika. "Wie denkt dat de wereld veiliger is geworden moet zich laten nakijken", meent ook oud-Navochef Jaap de Hoop Scheffer.

Internationale terroristische bewegingen
Maar een nuchtere blik op de internationale situatie leert dat de dreiging voor Nederland sinds het einde van de Koude Oorlog juist sterk is afgenomen. Dat de onzekerheid in de toekomst alleen maar zal toenemen is volstrekt logisch, maar dat de dreiging toeneemt is een veronderstelling die niet gebaseerd is op empirisch bewijs. De competitie tussen de VS en China in Azië is aanzienlijk minder bedreigend voor Nederland dan de strijd om Europa tussen de VS en de Sovjet-Unie tijdens de Koude Oorlog. Bovendien heeft Nederland economisch veel profijt gehad bij de opkomst van China.

Ook het gevaar van gewapende 'niet-statelijke actoren' (terroristen) is afgenomen in het laatste decennium. Hun dreiging is tegenwoordig afkomstig van een slecht georganiseerde internationale beweging van moslimfanatici.

Toch is het argument dat jarenlang is gebruikt voor buitenlandse militaire missies als in Afghanistan dat het internationale terreurnetwerk Al-Kaida in deze eeuw een revolutionaire nieuwe dreiging vormt. Zo zouden westerse militaire inspanningen in het buitenland ertoe hebben geleid dat djihadisten geen uitvalsbases konden opzetten in onstabiele landen vanwaar zij Europa en de VS konden bedreigen.

Maar terreurexperts gaan eraan voorbij dat internationale terroristische groeperingen als Al-Kaida beslist geen nieuw verschijnsel zijn. In de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw waren linkse gewapende groeperingen overal in de wereld actief - het marxistische Japanse Rode Leger vocht zij aan zij met de Palestijnen in Libanon en Jordanië, de Venezolaan Carlos de Jakhals pleegde in Europa aanslagen, net als de Rote Armee Fraktion, IRA en de Rode Brigades deden. Deze groeperingen hadden ongeveer eenzelfde internationale karakter als Al-Kaida. Ze hielpen elkaar bij de aanschaf van wapens en trainden samen - net als Al-Kaida nu - in kampen in Jemen, Libië en Syrië.

Al-Kaida vormt weliswaar een dreiging in landen als Irak en Syrië, maar dat betekent nog niet dat de nationale veiligheid van Nederland of onze bondgenoten daarmee in het geding is. Hoogleraar terrorisme Edwin Bakker wees onlangs in NRC Handelsblad terecht op de statistieken waaruit blijkt dat het aantal aanslagen in het Westen sinds 11 september 2001 veel lager is dan in de decennia daarvoor. "Veiligheidsorganisaties en politieke leiders zouden vaker moeten durven zeggen dat terrorisme geen enorm veiligheidsrisico is", aldus Bakker.

 
Een nuchtere blik op de internationale situatie leert dat de dreiging voor Nederland sinds het einde van de Koude Oorlog juist sterk is afgenomen

Maar zelfs als terrorisme nu een grotere bedreiging zou vormen voor de Nederlandse veiligheid dan de links- en rechtsgeoriënteerde gewapende bewegingen in het verleden, dan nog zijn nieuwe investeringen in Defensie niet zomaar te rechtvaardigen. Militairen zijn namelijk ongeschikt om terreur te bestrijden. Burgers beschermen tegen aanslagen is primair een taak van de inlichtingendiensten en politie, niet van de strijdkrachten. Gewapende groeperingen komen voort uit de maatschappij - het werkterrein van agenten en inlichtingenofficieren. Geheim agenten wonen politieke bijeenkomsten bij van verdachte organisaties, speuren het internet af en moeten beoordelen wat een persoon of bevolkingsgroep beweegt en van plan is.

Militairen daarentegen staan buiten de samenleving (althans, in een democratisch bestel) en omdat terrorisme een sociaal verschijnsel is, zijn zij (op ondersteuning bij escalaties na) bij uitstek ongeschikt voor de klus van binnenlandse terreurbestrijding.

Contraproductief
Toch zijn westerse krijgsmachten sinds de aanslagen van 11 september 2001 terreurbestrijding als een kerntaak gaan zien in de War on Terror. Een grote fout, die niet alleen de terreurdreiging heeft doen toenemen, maar ook nog eens buitensporig veel kosten met zich meebrengt.

Militairen kunnen wel verdachte personen uitschakelen - in tegenstelling tot civiele inlichtingendiensten als de AIVD - maar zulke acties zijn vanuit juridisch oogpunt twijfelachtig en hebben meestal een ontwrichtend effect op de samenlevingen waarbinnen de doelwitten zich bevinden. Ze zijn vaak nog contraproductief ook. Een mooi voorbeeld daarvan is Jemen. Daar voeren Amerikanen geregeld drone-aanvallen uit tegen Al-Kaidaleden, waarbij vaak ook onschuldige burgers omkomen. Uit onderzoek van de Amerikaanse terreurexpert Gregory Johnsen van Princeton University blijkt onder meer dat als gevolg van drone-aanvallen het aantal leden van de Jemenitische tak van Al-Kaida tussen 2009 en 2012 is verdrievoudigd.

Ook de militaire strijd in Afghanistan tegen de taliban heeft de beweging niet kunnen verzwakken. Sterker nog, ze hebben ondanks alle precisieraketten en hearts-and-minds-operaties hun werkterrein weten uit te breiden naar nieuwe regio's.

De Britse militair expert John MacKinlay van King's College London stelt terecht dat militaire operaties in islamitische landen als Afghanistan en Irak niet kunnen bijdragen aan de westerse veiligheid. Zo zijn het niet de Al-Kaidaleden die zich bevinden in de 'veilige havens voor terroristen' die het Westen bedreigen, maar hun volgelingen in Europa, waarvan de meesten nooit voet op Afghaanse of Iraakse bodem hebben gezet. Wat veel van de zelfmoordterroristen tot hun daad heeft gebracht, was de westerse aanwezigheid in islamitische landen, zo blijkt ook uit onderzoek van de Amerikaanse terrorismehoogleraar Robert Pape van de Universiteit van Chicago.

Tot op heden waren de meeste aanslagen die verijdeld zijn het werk van politie, binnenlandse veiligheidsdiensten en oplettende burgers, niet van militairen.

Zo konden drone-aanvallen op Al-Kaidaleden niet voorkomen dat de 23-jarige Nigeriaan Umar Farouk Abdulmutallab aan boord ging van een vliegtuig van Amsterdam naar Detroit, met een bom die was verstopt in zijn onderbroek. De man werd overmeesterd door een oplettende Nederlander die toevallig in hetzelfde vliegtuig zat. En geen militaire actie kon voorkomen dat een jaar later twee bompakketjes verstopt zaten in een vliegtuig van Jemen naar de VS. Wat deze aanslag wel heeft belet was een tip van de Saoedische inlichtingendienst. Een spion had weten door te dringen tot de hoogste Al-Kaida-kringen en kon spoedig zijn opdrachtgevers inlichten over het plan om de vliegtuigen op te blazen.

 
Militairen zijn ongeschikt om terreur te bestrijden

Bescherming vitale belangen
Waartoe dient dan de krijgsmacht, als terreurbestrijding voornamelijk een taak is van de inlichtingendiensten, en het fysieke voortbestaan van Nederland geen gevaar loopt? Veel mensen zien 'het leger' als een nutteloos orgaan dat veel kost maar niets oplevert. Pure geldverspilling.

Dit beeld is beslist niet correct. Ieder land heeft een krijgsmacht nodig, is het niet voor hulp bij rampen, dan wel voor zijn kerntaak: de bescherming van de vitale belangen en het grondgebied van het eigen land en dat van bondgenoten. Maar lang niet elke staat heeft een strijdmacht nodig die op ieder moment overal ter wereld moet kunnen ingrijpen.

De kerntaak waarbij nationale belangen in enge zin centraal staan is met de huidige middelen te realiseren en staat in verhouding tot de beperkte dreiging waarmee Nederland kampt, ook met de geplande bezuinigingen. Er hoeft geen geld bij, er kan zelfs nog meer vanaf.

De klassieke functie van de krijgsmacht moet in de toekomst weer centraal komen te staan. Dit idee klinkt misschien als vloeken in de Haagse defensiekerk, maar is volstrekt normaal buiten onze landgrenzen.

Landen vergelijkbaar met Nederland, zoals Nieuw-Zeeland, Canada, Japan, Zweden en Duitsland, geven in verhouding minder geld uit aan defensie. Zij kampen met een vergelijkbaar dreigingsbeeld, en hebben geavanceerde krijgsmachten, maar anders dan in Nederland is hun prioriteit de bescherming van de territoriale integriteit.

Internationale rechtsorde
Voor Nederland zou zo'n uitgangspunt neerkomen op de verdediging van het eigen grondgebied en dat van EU-lidstaten, waarmee we economisch verregaand geïntegreerd zijn, en de zorg voor een onbelemmerde zeevaart op de Noordzee. Aan andere belangen, zoals de bestrijding van piraterij rond Somalië, kan Nederland een bijdrage leveren, maar dit hoeft geen prioriteit te zijn. Voor machtigere landen, zoals de VS en Groot-Brittannië staan hier grotere belangen op het spel. Het is aan hen om daarin het voortouw te nemen.

Ook een afgeslankte krijgsmacht met minder ambitieuze doelen kan voldoen aan zijn wettelijke plichten, inclusief de taak zoals geformuleerd in artikel 97 van de Grondwet. Daarin staat dat onze krijgsmacht ook dient ter 'handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde'. Dit artikel biedt gelukkig genoeg ruimte voor verschillende interpretaties.

Er is geen goedkopere en effectievere manier om de internationale rechtsorde en stabiliteit te bevorderen dan door deze niet te ondermijnen. Deze boodschap zal Nederland vaker moeten uitdragen naar zijn bondgenoten. De Amerikaans-Britse invasie van Irak in 2003 bijvoorbeeld heeft de internationale rechtsorde ondermijnd, een vrijplaats gecreëerd voor Al-Kaida, en daarnaast de Amerikaanse belastingbetaler meer dan drieduizend miljard dollar gekost. Hoewel Nederland niet meedeed aan de inval, stuurde het wel troepen om de Amerikaans-Britse bezettingsmacht te versterken, een beslissing die ons imago ernstig heeft geschaad.

 
Landen vergelijkbaar met Nederland, zoals Nieuw-Zeeland, Canada, Japan, Zweden en Duitsland, geven in verhouding minder geld uit aan defensie.

Maar een veelzijdig inzetbare krijgsmacht vormt niet alleen een financieel risico - de missies in Uruzgan en Kunduz kostten de Nederlandse staat ruim drie miljard euro, waarbij de nazorg voor de militairen niet is meegerekend. Omdat er vlug kán worden ingegrepen, ontstaat al snel de illusie dat er net zo snel kan worden teruggetrokken - een illusie die de drempel voor het uitzenden van militairen aanzienlijk verlaagt. Een van de belangrijkste lessen van oorlog is evenwel dat het makkelijker is om er een te beginnen dan om die te beëindigen, ongeacht de aard van de krijgsmacht.

Oorlog dient te allen tijde een laatste redmiddel te zijn. Een krijgsmacht hoort niet op aanvraag van bondgenoten beschikbaar te zijn voor andere doelen dan de bescherming van de territoriale integriteit of de 'vitale belangen' van het land of diens bondgenoten. Wanneer toch voor oorlog gekozen wordt, dan moet deze in ieder geval voldoen aan de voorwaarden van een strategie. De Pruisische militair-strateeg Carl von Clausewitz zou waarschijnlijk hard hebben geoordeeld over de militaire interventies in bijvoorbeeld Afghanistan en Irak. "Niemand behoort een oorlog te beginnen zonder duidelijk voor ogen te hebben wat hij met de oorlog wil bereiken en zonder te weten hoe (en met welke middelen) hij die wil uitvoeren", aldus Clausewitz.

Door af te zien van oorlogen die geen vitaal belang vertegenwoordigen, kan de krijgsmacht zijn kerntaken blijven uitvoeren met hetzelfde defensiebudget. De missie in Uruzgan sloeg zulke gaten in de defensiebegroting dat bezuinigd moest worden op brandstof en munitie voor militaire oefeningen.

Ook blijft er nog voldoende capaciteit over om bijdragen aan missies van de EU of de Navo te leveren zoals de piraterijbestrijding rond de Somalische kust, de stabilisatiemacht op de Balkan, of patrouilles in de Middellandse Zee tegen smokkelaars.

Vijf tips voor Hennis-Plasschaert

De uitgaven van het ministerie van defensie zijn bekend: 7,7 miljard euro per jaar. Het valt niet mee om precies inzicht te krijgen in de verdeling van dat geld, maar zeker enkele honderden miljoenen zijn te bezuinigen als de Nederlandse krijgsmacht een bescheidener doelstelling krijgt toebedeeld. Te denken valt aan maatregelen als:

1. Beperk het aantal geldverslindende expeditionaire operaties (zoals 'Uruzgan'). Geen special forces voor Mali, zoals VN-gezant Bert Koenders vraagt. Bij missies moet het nationaal belang centraal staan. Of volsta met ondersteunende taken.

2. Laat infanterieonderdelen fuseren (luchtmobiele brigade, korps mariniers en korps commandotroepen). Dan bespaar je op staf, legering van eenheden, opleidingen, materieel en inzet. Het gescheiden voortbestaan van deze elitetroepen is onverantwoord zodra we afzien van missies zoals in Uruzgan.

3. Kijk kritisch naar de verhoudingen tussen (hoge) officieren en manschappen en tussen ondersteunende staf en operationele capaciteit. Geen Navo-land kent zoveel officieren per soldaat als Nederland. Daarnaast draait het bij een krijgsmacht uiteindelijk om het uitvoeren van operationele kerntaken met zo weinig onder- steunende taken als mogelijk - een krijgsmacht die lean (sober) is.

4. Defensie zet nu al de nationale reserve in bij binnenlandse rampen. Zet deze Natres ook in bij internationale missies, dat bespaart (duur) beroepspersoneel en vermindert de druk op operationele eenheden.

5. Misschien is aanschaf van de JSF (die voor miljarden op de begroting staat) echt een goed idee. Maar sluit alternatieven niet op voorhand uit bij het formuleren van een bescheidener rol voor Defensie.

Jurist en historicus Marno de Boer is Trouw-correspondent in Pakistan. Ghassan Dahhan is politicoloog en redacteur van Trouw. Beiden studeerden oorlogsstudies. Politicoloog Stephan de Vries is verbonden aan de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD. Dit essay, geschreven op persoonlijke titel, is een uitwerking van een bijdrage in Liberaal Reveil, het kwartaaltijdschrift van de Teldersstichting.

 
Er is geen goedkopere en effectievere manier om de internationale rechtsorde en stabiliteit te bevorderen dan door deze niet te ondermijnen
Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden