Is Angela Merkel nog wel de vluchtelingenkanselier?

De Duitse bondskanselier Angela Merkel neemt een foto's met vluchtelingen in Berlijn. Beeld AP

De ‘asielstrijd’ met minister van binnenlandse zaken Horst Seehofer kostte Angela Merkel bijna haar vierde regering. Met een compromis beslechtte ze die. Haar politiek werkt minder goed dan voorheen, lijkt het wel.

Een ‘Asylwende’, een keerpunt in de Duitse asielpolitiek: zo bejubelde CSU-generaal- secretaris Markus Blume het compromis dat Merkel en Seehofer eerder deze week sloten. Er zouden ‘transitcentra’ komen aan de Beiers-Oostenrijkse grens om mensen die elders in de EU werden geregistreerd op te sluiten en terug te sturen. Toen Merkel dat plan in kleine kring voorstelde, meldt weekblad Die Zeit, vroeg een CDU-parlementariër aarzelend of ze dan misschien wel kinderspeelplekken kon inrichten in die centra? Anders zouden ze wel erg veel gaan lijken op de kampen voor ‘illegale’ migranten aan de Amerikaans-Mexicaanse grens van president Donald Trump.

De opmerking toonde het ongemak dat vele Duitsers hebben bij het idee van gesloten vluchtelingenkampen op eigen bodem. Ondertussen zijn die weer van de baan, men spreekt nu van een ‘transitprocedure’ met gebruikmaking van bestaande gebouwen van de politie, en slechts voor mensen die niet alleen elders in de EU geregistreerd staan, maar daar ook asiel aanvroegen. Ze zullen er maar heel eventjes worden vastgehouden, klinkt het in alle toonaarden. Voor de rest moeten er versnelde uitzetprocedures komen in zogeheten ‘ankercentra’, aankomst- en uitzetcentra ineen.

De Duitse regering benadrukt dat het niet om Duitse solo-acties zal gaan: het terugsturen gebeurt pas na overeenkomsten met de landen vanwaaruit mensen komen, of in ieder geval na afspraken met Oostenrijk. Toch is de toon gezet: het Duitse grensbeleid wordt strenger. Hoe past het terugsturen van vluchtelingen aan de grens bij Merkels reputatie als ‘vluchtelingenkanselier? Is ze van haar vroegere welkomstpolitiek afgestapt?

Moreel voetstuk

Het helpt om terug te gaan naar het moment waarop het allemaal begon: de nacht van 4 op 5 september 2015, toen Merkel ‘de grenzen opende’. In het boek ‘Die Getriebenen’ uit 2017, een bestseller in Duitsland, reconstrueerde Die Welt-journalist en Merkel-watcher Robin Alexander die nacht tot in detail. Hij laat zien hoe Merkel minder vanuit principiële standpunten handelde dan vaak wordt aangenomen.

Merkel en haar regering besloten in die allesbepalende nacht geen politie naar de grens te sturen om de bussen vol Syriërs te stoppen die de Hongaarse leider Viktor Orbán naar Oostenrijk had gestuurd, en die Oostenrijk door liet rijden. Duitse grenswachten die met geweren in de nacht vluchtelingen tegenhouden: voor dat soort dramatische beelden in de pers wilde zij noch haar toenmalige minister van binnenlandse zaken Thomas de Mazière verantwoording nemen, schrijft Robin Alexander. Merkel opende de Duitse grenzen niet. Ze deed ze niet dicht. Dat is een verschil.

Waar buitenlandse commentatoren Merkel nog wel eens op een moreel voetstuk hebben geplaatst de afgelopen jaren, is in Duitsland het Merkel-beeld vaak nuchterder. Ze geldt als uitgesproken pragmatisch, bij velen zelfs als opportunistisch. In feite, zeggen veel politieke analisten, surfte Merkel mee op een golf van vluchtelingensympathie in Duitsland. Opiniepeilingen toonden die zomer dat een meerderheid van de Duitsers voor een ‘welkomstcultuur’ was. Merkel vond die cultuur niet uit, ze hield er wel rekening mee. Er tegenin gaan deed ze niet, durfde ze misschien wel niet.

Het is de vraag of Merkel heeft gewild dat ze daarna uitgroeide tot de kanselier met de open armen. Waar ze tot die septembermaand persmomenten bij azc’s meed, net als kazernes, ontkwam ze er na die septembernacht niet aan om een vluchtelingenonderkomen te bezoeken, schrijft Alexander. Syrische vluchtelingen maakten bij dat bezoek selfies met haar. Die selfies zouden het beeld van haar kanselierschap tekenen. Ze bezegelden haar erfenis: de vluchtelingenkanselier.

Opportunisme

Was ze er zelf blij mee? De duidingen over Merkels vluchtelingenpolitiek lopen sterk uiteen. Waar de een opportunisme ziet, of een reeks besluiten die min of meer toevallig en ad hoc, tijdens crisismomenten, tot stand kwamen, ziet de ander consistentie: een kanselier die staat voor haar waarden.

Het boek van Alexander herinnert er in ieder geval aan dat haar politiek niet in het luchtledige ontstond, maar onder grote druk en in andere omstandigheden. Je kunt dus ook de vraag stellen: is Merkel veranderd of haar land? De welkomstcultuur leeft nog steeds bij delen van de bevolking, maar het verzet tegen vluchtelingen groeide, werd althans luidruchtiger, beter georganiseerd en benut door rechts. Duitsland polariseerde sterk in de afgelopen jaren. Het maakt een neutrale blik op waarom Merkel handelde zoals ze dat in september 2015 deed niet eenvoudiger.

Merkel als opportunist of Merkel als principiële voorvechtster van het liberale Westen? Misschien is het niet of/of. Er valt volgens historicus en Duitsland-kenner Frits Boterman, schrijver van ‘Het land van Merkel’ (2017), een harde kern in haar politiek te ontwaren: haar geloof in Europa. “Ze wil vasthouden aan Europese samenwerking. Die betekent voor politici als Merkel iets existentieels, op een manier die voor Nederlanders moeilijk is na te voelen. Voor onze politici betekent de EU toch vooral: handel drijven. Voor Merkel is Europa essentieel. Daarvoor is ze bereid zeer veel concessies te doen.”

Concessies die soms, ironisch genoeg, tegen Europa lijken in te gaan. Zoals haar ‘grensopening’ in 2015, waarmee ze in feite het grafschrift schreef boven het Dublin-akkoord, dat bepaalde dat asielzoekers in het eerste EU-land waar ze aankomen asiel moeten aanvragen. Je kunt je afvragen hoe ‘Europees’ Merkel toen handelde. Haar actie werd door sommige EU-partners in ieder geval bekritiseerd als een Duitse Alleingang. Merkel erkende dat ze Dublin ophief, als tijdelijke noodmaatregel. Je kunt ook stellen dat ze niet veel meer deed dan erkennen dat Dublin kapot was. Het brak onder de komst van bijna een miljoen vluchtelingen. Uit Merkels perspectief was het een blijk van solidariteit met andere EU-landen om mensen op te nemen buiten Dublin om.

Merkels verregaande bereidheid tot concessies maken haar politiek soms ongrijpbaar. Ze heeft overtuigingen, maar is ook een gehaaide overlever, en bereid veel op te geven om aan de macht te blijven. Soms toont ze een harde, realistische kant, soms een idealistische. Daar een constante in zien, is niet altijd makkelijk.

Reactief

Constanter is de stijl. Die is reactief. Ze wacht af totdat ze echt niet meer anders kan, dan pas handelt ze. Zo ook bij haar ‘grensopening’. Aan september 2015 ging een jaar en een zomer vooraf waarin Merkel treuzelde om te anticiperen op de oorlog in Syrië en de groeiende aantallen vluchtelingen via Turkije. Ze nam pas ná haar ‘grensopening’ het voortouw tot een nieuwe Europese asielpolitiek. Wellicht is dat uit een haarscherp gevoel voor politieke opportuniteit. Je moet het ijzer smeden als het heet is. En als het niet heet is moet je wachten. Merkel kan goed wachten.

Is ze eenmaal uit haar wachten gewekt, dan pakt ze wel door. Merkel wist een deal met Turkije te sluiten. Die wordt door mensenrechtenorganisaties bekritiseerd, maar werkte wel, in die zin dat het pact de aantallen vluchtelingen die over de Egeïsche zee naar Europa kwamen indamde. Het was voor Merkel ‘vernederend’, zegt Boterman, om bij Erdogan aan te kloppen. “Maar ze is bereid om door het stof te gaan om haar ideaal van Europa overeind te houden.” Realpolitik en idealisme ineen.

Haar reactieve politiek bleek de afgelopen weken ook in de asielstrijd met Seehofer. Gedreven door de binnenlandse crisis begon ze op het Europese toneel te handelen. En wist ze in korte tijd veel te bereiken, althans op papier. Zoals ze in 2015 een Turkijedeal sloot, gaat ze nu voor Afrikadeals. Er moeten kampen komen in Noord-Afrika, zodat mensen niet meer in gammele boten hoeven te stappen. Thuis kocht ze ondertussen de vrede met concessies aan de CSU. Boterman: “Ze moet gedacht hebben: buig ik niet, dan komen er nieuwe verkiezingen in Duitsland. En dat is nóg slechter.” Voor Europa, voor haarzelf. Echte zorgen om Europa. En echte overlevingsdrang.

Maar de tijden zijn veranderd. Deals met Noord-Afrikaanse landen sluiten is een tandje lastiger dan met Erdogan. En de situatie in Europa is zo nodig nóg moeilijker dan in 2015. Van eenheid is geen sprake. Op een dieper niveau toont de asielstrijd met Seehofer dat de stemming in Europa en óók in Duitsland verschuift naar een nationalistischer politiek, zegt Boterman. “Merkel staat voor een orde die aan kracht verliest. Ze probeert vast te houden aan het Europa van Schengen, met vrij verkeer van personen en goederen. En aan een Duitsland dat vooral één ding wilde: opgaan in Europa. Maar ook in Duitsland worden nationalistische en antiliberale stemmen luider. Duitsland worstelt met de vraag hoe het zich opstelt: gaan we de richting op van mensen als Seehofer en de Oostenrijkse kanselier Kurz, die nationaal denken?”

Voor Europese solidariteit is in Duitsland nog steeds veel steun. Toch komt Merkel eenzamer en machtelozer over dan vroeger. Een regeringscrisis wist ze af te wenden, tegelijk oogt ze verzwakt. Haar politiek werkt minder goed dan voorheen, lijkt het wel. Het einde van het tijdperk-Merkel nadert, dat voelt iedereen. “Dit is het eindspel”, zegt Boterman.

Dat geldt voor haar rol in Europa, waar soms zeer jonge populisten aan de macht zijn gekomen en waartussen Merkel overkomt als iemand uit een ander tijdperk. En dat geldt voor Duitsland, waar Merkel-IV bepaald geen wervelende start had. Merkel zelf kandideerde zich vooral uit plichtsbesef voor een nieuwe ambtstermijn en deed het niet best bij de stembusgang. De SPD stapte na een nog harder pak slaag bij die verkiezingen met tegenzin in haar regering. Niemand wilde Merkel-IV. Het alternatief (nieuwe verkiezingen, de kans dat rechts-populisten nog groter werden) wilde men nog minder.

Meesterzet

En dan is er nog de CSU, die van de verkiezingen in Beieren een tweekamp met de anti-immigratiepartij Alternative für Deutschland wil maken. De partij is vol op de populistische toer gegaan. En de chef ervan zit nu in haar eigen kabinet. Horst Seehofer had eigenlijk geen zin in de regering. Maar hij had de machtsstrijd in Beieren verloren van Markus Söder en werd weggepromoveerd naar Berlijn. Als hij dan toch een nieuw Duits kabinet in moest, vond hij, dan als minister van financiën, of arbeid en sociale zaken - een portefeuille waar hij ervaring mee heeft. Hij kreeg Binnenlandse Zaken.

Het leek een meesterzet van Merkel: de felste criticus op ’s lands asielbeleid werd er nu zelf verantwoordelijk voor. Seehofer beloofde grondige hervormingen. Voor hij daar mee kon beginnen, moest hij vooral crisismanager zijn: het BAMF, de Duitse IND, raakte in opspraak. Als bondsminister liep hij bovendien al snel tegen het decentrale Duitse systeem aan. Zijn plan voor de zogeheten ankercentra stuitte op verzet van deelstaatregeringen, behalve natuurlijk die van Beieren. Seehofers frustratie groeide. Hij moest daadkracht tonen. Zijn nieuwe plan heette ‘terugsturen aan de grens’ - de Beierse, welteverstaan.

Merkel onderschatte mogelijk hoe onwerkbaar de relatie kon worden tussen haar en Seehofer. De stroefheid tussen de twee gaat lang terug. Sinds 2015 is de sfeer ronduit vijandig, al roken ze af en toe voor de bühne een vredespijp. Een deel van de asielstrijd valt door deze persoonlijke vete te verklaren, die nu bínnen de regering is gehaald, vertelt Boterman. Ook in die zin werkt Merkels oude manier van de dingen doen minder goed. Met haar vroegere minister van binnenlandse zaken had Merkel een vertrouwensband. Thomas de Mazière was CDU’er en gold als loyaal, ook al profileerde ook hij zich meer rechtsconservatief. Dat werkte juist goed, met hem speelde Merkel een handig good cop, bad cop-spel, vertelt Boterman.

Want dat is de tweede relativering van Merkels reputatie als ‘vluchtelingenkanselier’. Niet alleen heeft ze nooit in een groots humanitair gebaar de grenzen opengegooid - haar principes speelden wel een rol, maar ze handelde eerder reactief - , ook werd Merkels asielpolitiek in de jaren daarna restrictiever. Al op 13 september 2015, zegt Boterman, voerde De Mazière grenscontroles in, al bleef de uitzonderingssituatie nog maanden voortduren. In 2015 en 2016 werden pakketten met verscherpte asielwetten aangenomen: het recht op gezinshereniging werd sterk beperkt, opvang versoberd, asielzoekers die misdaden begingen eerder uitgezet.

Dit soort maatregelen veranderden bij velen niet het beeld van Merkel als vluchtelingenkanselier. Mogelijk omdat ze op De Maziere afstraalden, niet op haar. En omdat het geleidelijk ging: als het asielcompromis met Seehofer al het einde betekent van Merkels asielpolitiek met een ‘vriendelijk gezicht’, dan moet het eerder gezien worden als een eindpunt, geen abrupte wending. Een langzame aanscherping, met veel tussenstappen, kan in de beeldvorming niet opboksen tegen selfies met Syrische vluchtelingen.

Lees ook: 

Wat betekent het asielcompromis van Merkel en Seehofer?

Angela Merkel (CDU) en Horst Seehofer (CSU) hebben hun asielstrijd bijgelegd. Wat betekent hun compromis voor hen beiden en hun regering? En voor asielzoekers aan de grenzen? Vier vragen.

De Duitse regering is het eens over asielmaatregelen, maar of die werken is de vraag

Regeringspartner SPD heeft het asielcompromis geaccepteerd dat bondskanselier Angela Merkel (CDU) maandagnacht met minister Horst Seehofer (CSU) sloot. Het is onder invloed van de sociaal-democraten iets afgezwakt.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden