Integriteit moet erin slijpen

De dobbelsteen uit het spel 'Integriteit deugt'. (FOTO JÿRGEN CARIS)

Ambtenaren zouden de deugd van de integriteit moeten beheersen, is een veelgehoorde aanname. Maar uit onderzoek blijkt nu: aan integriteitstrainingen voor de overheid wordt ’lichtzinnig’ geld uitgegeven, terwijl ze weinig effectief zijn.

Zijn collega’s bij het UWV moesten Frans van Oostrum er in de zomer van 2008 van overtuigen dat hij nog niet op vakantie moest gaan. Want, verklapten zij hem, hij was genomineerd voor de Ien Dales Award – een bronzen beeldje van de oud-minister van binnenlandse zaken, ’voor personen die zich onderscheiden in bijzondere verrichtingen en betrokkenheid bij vraagstukken op het snijvlak van integriteit en openbaar bestuur’.

Bij de jurering, zo zegt het reglement van de Award, wordt gelet op ’vakmanschap’, ’trots en bevlogenheid’ en ’rolmodel zijn voor anderen’. Van Oostrum kreeg de prijs omdat hij ’in een relatief korte periode van ruim drie jaar gestalte heeft gegeven aan het integriteitbeleid van het UWV en de uitvoering daarvan’. Ook had de jury lucht gekregen van Van Oostrums slogan. Die luidt: ’Integriteit meer dan een mooi woord!’. Welnu, prees het juryrapport, dat motto ’is verankerd in de UWV-organisatie’.

„Je kunt geen schakelaar omzetten en zeggen: vanaf nu ben ik integer”, reageerde Van Oostrum op zijn prijs. „Daarom is er bij het UWV ons bureau integriteit. Wij helpen medewerkers bij hun streven naar integriteit.” Zo heeft Van Oostrums bureau een ’toolbox’ ontwikkeld waarmee medewerkers ethische dilemma’s die zich in hun werk voordoen, kunnen bespreken.

Van Oostrum staat niet alleen. Zo presenteerde het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) deze zomer samen met de Nijmeegse hoogleraar wijsgerige ethiek Paul van Tongeren en diens collega Marcel Becker de dvd ’Integriteit deugt’, een bijbehorend spel en het boek ’Deugdethiek en integriteit’. Die middelen zouden ambtenaren moeten helpen om niet alleen naar de wet te leven, maar ook een nieuwe integere houding aan te nemen.

Maar hoe effectief zijn oefeningen in integriteit? Niet bijzonder, zo concluderen onderzoekers van de Vrije Universiteit Amsterdam in het onlangs verschenen rapport ’Valt integriteit te leren?’. De onderzoekers toetsten de effectiviteit van bestaande trainingen in twee Nederlandse gemeenten en vergeleken die resultaten met twee controlegemeenten die geen integriteitstraining volgden. Daarbij bleek slechts één van de twee trainingen effectief op korte termijn en geen van de trainingen op lange termijn. Overheden, concluderen de onderzoekers, moeten niet langer ’lichtzinnig geld uitgeven aan eenmalige integriteitstrainingen’. Ze moeten investeren in ’integraal, langlopend integriteitsbeleid’.

Dat de overheid nog steeds investeert in eenmalige trainingen in plaats van langere trajecten is opvallend. Uit onderzoek van het ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties bleek al in 2007 dat ruim de helft van de ambtenaren bij onderwijs- en onderzoeksinstellingen toen al vond dat er te weinig aandacht werd besteed aan integriteit. Uit hetzelfde onderzoek bleek bovendien dat één op de zeven ambtenaren weinig vertrouwen had in de integriteit van de eigen organisatie. Daarnaast vond één op de vier ambtenaren dat er in de eigen organisatie geen ruimte was voor het uiten van kritiek of het geven van eerlijke adviezen. Eenmalige trainingen halen daarbij weinig uit.

Het nu verschenen VU-onderzoek ’Valt integriteit te leren?’ is een reactie op de toenemende populariteit van korte integriteitstrainingen binnen overheidsinstanties. Na deze trainingen zouden ambtenaren bewustere gedragskeuzes moeten kunnen maken wanneer ze met ethische dilemma’s worden geconfronteerd.

„De overheid heeft een machts- en geweldsmonopolie”, legt Alain Hoekstra van het BIOS uit. „Ze kan bijvoorbeeld burgers een paspoort toekennen of ontnemen en op ingrijpende wijze indringen in het leven van burgers. Als die burgers, die belasting betalen, de overheid niet meer zouden kunnen vertrouwen, verliest ze legitimiteit.”

Volgens hoogleraar Paul van Tongeren is integriteit minder vanzelfsprekend geworden. „Vroeger heerste onder ambtenaren een sterk ethos, een besef van wat kan en wat niet kan. Bij gebrek aan zo’n ethos is het nodig expliciet aandacht te vragen voor wat ooit vanzelfsprekend was.”

Volgens Hoekstra bestaat dat besef van wat wel en niet kan nog steeds. Iedereen weet bijvoorbeeld dat fraude, corruptie en het meenemen van beamers of pakken koffie niet mogen, zegt hij. Daarom is het belangrijker om te kijken naar gevallen waarbij de grens niet zo duidelijk is. „Vaak zijn twee positieve waarden in het geding waarvan het lastig is te bepalen welke voorrang heeft. Openheid is bijvoorbeeld belangrijk, maar vertrouwelijkheid ook.”

BIOS leert ambtenaren hoe ze de afweging kunnen maken tussen die conflicterende waarden. „Vuistregel is dat beginselargumenten voor gaan”, zegt Hoekstra. Hij doelt daarmee op wetten en regels en volgt daarin de filosoof Immanuel Kant, die de categorische imperatief introduceerde: alles wat we doen zou ook een algemene wet moeten kunnen zijn. Dat betekent dat we niet mogen stelen, omdat we niet zouden willen leven in een wereld waarin iedereen onbeperkt zou mogen stelen.

Volgens Van Tongeren heeft het respecteren van wetten en regels echter nog te weinig met integriteit te maken. En ook de tegenbeweging die integriteit tot een ’containerbegrip’ heeft gemaakt is niet juist, volgens Van Tongeren. „Alles wat deugt is dan integriteit. Dat is te breed.”

Als deugdethicus heeft Van Tongeren daarom geprobeerd een middenweg te formuleren. „In de deugdethische traditie bestond de deugd van de integriteit nog niet, maar ik lees die traditie als volgt: elke deugd vooronderstelt de vier kardinale deugden moed, maat, verstandigheid en rechtvaardigheid. Een deugd is de toepassing van die kerndeugden op een bepaalde praktijk. Volgens dat recept hebben wij zelf een begrip van integriteit ontwikkeld: de kardinale deugden toegepast op de ambtelijke praktijk.”

In overheidspublicaties over integriteit gaat het de laatste tijd echter vooral over de mogelijkheid voor klokkenluiders om schendingen van wetten en regels door te geven. Ook de Commissie Integriteit Overheid (CIO) is vooral gericht op het doorgeven van fouten door anderen. Via een vertrouwenspersoon bijvoorbeeld. Hoe ambtenaren zelf het beste integer kunnen werken, vanuit een intrinsieke motivatie staat nergens beschreven.

Hoekstra heeft wel een idee over hoe dat zou moeten. Hij vindt, net als de onderzoekers, dat trainingen deel uit moeten maken van een integraal integriteitsbeleid. „Dan kan het effect beter beklijven.” Volgens hem moet een dergelijk beleid meer instrumenten bevatten dan alleen een korte training. Hij denkt daarbij bijvoorbeeld aan gedragscodes.

Volgens Van Tongeren kan integriteit weer terugkomen door een voorbeeld te nemen aan klassieke familiebedrijven. „In een familiebedrijf is er altijd het besef van een belang dat over het individuele belang heen gaat.” Regels zijn dan niet voldoende. „Het moet vanzelfsprekend worden wat je wel en niet kunt doen. In het ambtelijke apparaat moet de voorbeeldigheid zichtbaar gemaakt worden, een excellente vervulling van de praktijk. Dat kan niet met eenmalige trainingen of instructieboekjes, maar alleen door middel van een voortdurend proces.”

Om dat te realiseren moet vooral aandacht worden besteed aan de cultuur van organisaties. Ambtenaren moeten dus niet alleen geïnformeerd en geïnstrueerd worden, maar zelf moreel besef krijgen, zegt Van Tongeren. De onderzoekers van de VU onderschrijven het belang van zo’n ethische organisatiecultuur.

Ook toenmalig minister van binnenlandse zaken Remkes (VVD) concludeerde in een brief in reactie op het onderzoek van zijn eigen ministerie uit 2007 dat ’er reden is om het thema integriteit de komende jaren op de agenda te houden en ook dat er vooral voor wat betreft de cultuurkant een impuls nodig is’.

Zowel de VU-onderzoekers als Van Tongeren en Hoekstra raden de overheid aan de duur van trainingen te verlengen. „Trainingen van één dagdeel of dag werpen, zelfs op de korte termijn, niet altijd voldoende vruchten af. Ook zouden er na afloop van een training met enige regelmaat follow-upbijeenkomsten moeten plaatsvinden”, schrijven de onderzoekers. Hoekstra: „Je moet ambtenaren in staat stellen om het zelf te kunnen doen.”

Toen Van Oostrum van het UWV in 2008 de Ien Dales Award voor integriteit won, noemde hij dat ’een kroon op mijn werk’. Dat integriteitstrainingen volgens de VU-onderzoekers vaak niet effectief zijn, vindt hij niet verwonderlijk. „Het effect van zo’n momentopname ebt al gauw weer weg. Daarom zet ik me in voor herhaling. Je moet trainingen en andere preventieve instrumenten bovendien toepassen op specifieke organisatieonderdelen. We laten bijvoorbeeld managers de ene keer onderling in gesprek gaan en de andere keer met medewerkers. Zo zien ze integriteit steeds vanuit een andere invalshoek.”

Of hij nu iets gaat veranderen in zijn werkwijze? „Zeker niet”, zegt Van Oostrum. „Dit benadrukt juist dat we op de goede weg zijn. Wij willen integriteit tot een natuurlijk product maken. We gaan door met trainingen, maar ook met cultuurveranderingen, handhaving en goed management.”

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden