Illegaliteit: misdrijf of overtreding

Franse politieagenten verwijderen illegale immigranten van een terrein in de Noord-Franse stad Teteghem. Foto: epa Beeld
Franse politieagenten verwijderen illegale immigranten van een terrein in de Noord-Franse stad Teteghem. Foto: epa

Minister Leers beslist binnenkort over de aanpak van illegaal verblijf. Celstraf ligt niet meer voor de hand na een uitspraak van het Europese Hof.

Het is één simpele, korte zin in het regeerakkoord: illegaal verblijf wordt strafbaar. Het is intussen ook één van de meest besproken zinnen uit het akkoord. Het verzet vanuit de maatschappij en de oppositiebanken in de Tweede Kamer is groot. Een petitie om de maatregel tegen te houden, is ondertussen door meer dan 10.000 mensen ondertekend. Dit terwijl waarschijnlijk pas tegen de zomer bekend wordt hoe minister Gerd Leers van immigratie en asiel de maatregel precies wil doorvoeren.

De mogelijkheden voor Leers daarin worden nu al beperkt. Vorige week zorgde een uitspraak van het Europese Hof in Luxemburg ervoor dat illegaliteit bestraffen met een gevangenisstraf niet langer voor de hand ligt. Het Hof bepaalde dat de veroordeling van een illegale man in Italië tot één jaar gevangenisstraf, disproportioneel is.

Ook Leers heeft daar rekening mee te houden, aangezien een uitspraak van het Europese Hof voor elke lidstaat geldt.

Eerder was het ook al de Europese Commissie die zich kritisch uitliet over de plannen van het kabinet. Strafbaarstelling van illegaliteit kan de harmonisatie van het uitzetbeleid in Europa tegenwerken, stelde de Commissie. Dat in andere Europese landen illegaliteit al strafbaar is, hoeft niet te betekenen dat dat ook samengaat met de huidige regels en afspraken in Europa, stelt Peter Rodrigues, hoogleraar Immigratierecht aan de Universiteit van Leiden. Het kan zijn dat het nog nooit is aangekaart in de Commissie.

Dat de Europese Commissie zich zo kritisch uitliet, is op zichzelf opvallend. Normaal doet zij dat pas als er daadwerkelijk een wet ligt. Wellicht moet deze uitlating dan ook vooral gezien worden als waarschuwing richting de Nederlandse overheid: houd rekening met Europa.

Leers zal echter ook rekening moeten houden met de binnenlandse politieke verhoudingen. Hij moet een balans vinden tussen zijn eigen CDA aan de ene kant en de wensen van coalitiepartner VVD en gedoogpartij PVV aan de andere kant.

Het CDA heeft een wispelturig verleden met de strafbaarstelling van illegaliteit. Het eerste kabinet-Balkenende, waar de partij een coalitie vormde samen met de LPF en de VVD, wilde de maatregel ook doorvoeren. Dat kabinet viel echter al na 86 dagen, te kort om uitvoering te geven aan het plan. In 2007 vond het CDA strafbaarstelling niet meer wensenlijk. Toenmalig CDA-Kamerlid Nicolien van Vroonhoven noemde het onuitvoerbaar. Het was volgens haar 'schieten met een mug op een olifant'.

Terug in een kabinet met de VVD, dat gedoogd wordt door de partij van Wilders, zette het CDA toch weer zijn handtekening onder de plannen. Dit keer met de kantekening dat strafbaarstelling moet worden doorgevoerd omdat zo illegalen die crimineel zijn of overlast veroorzaken makkelijker kunnen worden aangepakt. Dat is principieel een ander doel dan de VVD en PVV voor ogen hebben. Zij willen met de strafbaarstelling vooral een signaal afgeven: illegaal verblijf wordt hier niet getolereerd.

In het regeerakkoord is afgesproken dat handhaving van strafbaarstelling zich vooral zal richten op de criminelen of overlastveroorzakers, zoals het CDA dat wil. Dat betekent echter niet dat Leers illegalen die vrijwel onzichtbaar in Nederland verblijven, zomaar met rust kan laten. De vraag is namelijk of VVD en PVV daarmee akkoord gaan.

Leers zelf wil strafbaarstelling onder meer ook doorvoeren om illegalen af te schrikken. Hij wijst daarbij naar de omringende landen waar strafbaarstelling al bestaat. Dat Nederland als enige tussen die landen dat niet heeft, kan aanzuigend werken, stelt de minister.

Welke mogelijkheden heeft Leers? Het is van belang dat de sanctie die op het illegaal verblijf staat, zwaar genoeg is om afschrikwekkend te werken. Maar ook niet te zwaar zodat die in Europese ogen disproportioneel is of het CDA ervan terugschrikt. Een boete ligt dan voor de hand. Die sanctie wil het kabinet ook instellen als een vreemdeling een inreisverbod negeert. Dat inreisverbod is onderdeel van Europese afspraken die als het aan het kabinet ligt binnenkort in de Nederlandse wet worden geïmplementeerd. Een inreisverbod kan worden opgelegd aan vreemdelingen die uitgezet worden en is onderdeel van de harmonisatie van het Europese uitzetbeleid.

Door voor een boete te kiezen, is voor Leers bovendien meteen het probleem opgelost waar vooral het CDA mee zat: mensen die illegalen helpen, bijvoorbeeld door ze onderdak te bieden, mochten van de coalitiepartij absoluut niet vervolgd worden. Volgens het wetboek van strafrecht is iemand die meewerkt aan een misdrijf echter ook strafbaar. Medeplichtig zijn bestaat niet bij een overtreding: Als een bestuurder van een auto een rood stoplicht negeert, wordt zijn bijrijder ook niet medeverantwoordelijk gehouden. Leers hoeft door illegaliteit als een overtreding te zien en niet als een misdrijf, niet allerlei uitzonderingen op de wet te bepalen.

Rest de vraag: zal een boete illegalen afschrikken om zich in Nederland te vestigen? Peter Rodrigues vraagt het zich af. "Het gaat over mensen die om wat voor reden dan ook een poging doen zich elders te vestigen. Die mensen laten zich niet meer beïnvloeden door een boete."

En daarbij, zegt Rodrigues, een boete wordt lastig, want mensen die hier illegaal verblijven leven al in de marge. Vaak leven ze hier in huis bij kennissen of familie en doen ze hooguit wat zwart werk. Een illegaal die de boete niet kan betalen, kan bovendien alsnog in de gevangenis terechtkomen. Het is gebruikelijk dat er samen met de boete een vervangende hechtenis wordt opgelegd.

Deskundigen vragen zich af of het kabinet daarmee het doel bereikt dat het voor ogen heeft: illegaliteit verminderen. "Door strafbaarstelling krijg je het tegendeel van wat je wilt", zegt Kees Groenendijk, emeritus hoogleraar rechtssociologie en oud-voorzitter van het Centrum van Migratierecht. "Je krijgt een strafproces, maar kan je tijdens dat strafproces wel uitzetten? Stel dat een vreemdeling beroep aantekent, dan gaat het nog langer duren."

De oppositie in de Tweede Kamer schaart zich achter die kritiek. De parlementariërs verzetten zich hevig tegen de maatregel. De partijen zien het nut er niet van en noemen het vooral stoere taal van de minister. De overheid heeft al genoeg middelen om illegalen aan te pakken, vinden de partijen. Volgens de huidige vreemdelingenwet kan de minister hen uitzetten en voorafgaand daaraan in vreemdelingendetentie zetten. Ook kan een illegaal ongewenst verklaard worden, waardoor die persoon geen toegang meer heeft tot het Schengengebied.

Dat er volgens de huidige wet al mogelijkheden bestaan om illegalen aan te pakken, was onder meer aanleiding voor toenmalig minister Donner van vreemdelingenzaken om in 2005 in een brief aan de Kamer te concluderen dat strafbaarstelling van illegaliteit niet wenselijk is. De Kamer had de minister via een motie opgeroepen dat te onderzoeken.

Het huidige kabinet vindt die mogelijkheden niet afdoende. Leers waagt zich dus aan een voorstel dat twee eerdere kabineten niet volbrachten. Komende zomer zal blijken of hij de juiste balans weet te vinden om alle partijen tevreden te stellen. En dat is nog geen gelopen race, zei de minister vorige maand nog.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden