Hoeveel je ook op Berlusconi tegen kan hebben, hij was wel een democratisch, door het volk gekozen leider. Maar door Europa werd hij terzijde geschoven als een hinderlijke sta-in-de-weg.

Hadden we ons systeem maar geen democratie genoemd, zegt historicus Frank Ankersmit, dan waren we nu niet opgezadeld met gefrustreerde verwachtingen, aanzwellend populisme en een Europa waarop bijna niemand zit te wachten.

Goed bezien is het niet zo raar dat we altijd ontevreden waren over onze democratie. Want anders dan wij denken is ons politieke systeem - net als dat van Duitsland, België of Frankrijk ¿ helemaal geen democratie. En als je dat systeem dan toch een democratie noemt, wek je verwachtingen waar het nooit aan kan voldoen. Teleurstellingen zijn dan onvermijdelijk, zoiets als wanneer je denkt dat de prachtige reproductie die je aan de muur hebt hangen een echte Rembrandt is.

We leven niet in een democratie. Het is een gedachte waar u wellicht even aan zult moeten wennen, en die ook consequenties heeft voor de manier waarop we naar de huidige crisis in Europa ¿ en vooral het politieke spel eromheen ¿ kijken. Maar daarover straks meer.

Ons politieke systeem is geen regering door het volk, maar een gekozen aristocratie waarin het volk de 'besten' (aristoi in het Grieks) uitkiest om het te regeren. Op verkiezingsdag zijn wij als kiezers inderdaad één dag de baas. Dat is mooi, maar het duurt maar erg kort. Want met onze stem dragen we ook de macht over aan de door ons gekozenen. Als de regering 'x' wil, maar de grote meerderheid van de bevolking niet, dan zal 'x' toch gebeuren. Denk maar aan hoe het ging met de Europese Grondwet in 2005: de bevolking sprak zich er in een referendum tegen uit en toch hebben we die gekregen.

De regering zal het op zo'n openlijk conflict met de burger niet graag aan laten komen. Vandaar dat regeringen 'luisteren' naar het volk, of althans de indruk willen wekken dat te doen. Maar hoe je het ook wendt of keert, in ons systeem ligt de beslissende macht bij degenen die wij gekozen hebben en niet bij onszelf.

Al sinds de dagen van Rousseau (1712-1778) zijn de experts op het gebied van de politieke theorie het eens dat je van doen hebt met een electieve aristocratie als de kaarten zo liggen. Geen wonder dat velen teleurgesteld zijn en waren over de democratie. Ons werd iets beloofd wat we nooit gekregen hebben.

Nu kun je zeggen dat het niets uitmaakt of je ons politieke systeem een democratie of een electieve aristocratie noemt. Zoals Shakespeare zei: What's in a name? A rose if called by any other name would smell as sweet. Maar dat is hier niet zo.

Politieke systemen hebben, net als zoveel andere dingen in de wereld, de neiging om slechter te gaan functioneren, te degenereren of om zich onvoldoende aan te passen aan veranderende omstandigheden. Dat een politiek systeem bevredigend functioneert, betekent niet dat het dat altijd zal blijven doen. Je moet daarom steeds goed in de gaten houden waar reparaties nodig zijn.

De zwakte van de Verenigde Staten bijvoorbeeld is dat men dit, ondanks de aanmaningen van niemand minder dan Thomas Jefferson, geheel vergeten is. Voor Amerikanen is de Constitutie net zo heilig als de Bijbel en zij willen die daarom niet aan de eisen van de tijd aanpassen. Ben je daarentegen wel bereid achterstallig onderhoud te repareren, dan moet je om te beginnen wel weten met wat voor politiek systeem je te maken hebt. Anders maak je brokken. Iemand die een defecte benzinemotor gaat repareren in de overtuiging dat het een electromotor is, zal die motor nog kapotter maken dan die al was.

Zo is het hier ook. Als je het politieke systeem voor een democratie houdt terwijl het een gekozen aristocratie is, valt van voorstellen tot verandering en verbetering weinig heil te verwachten. Er zijn allerlei varianten denkbaar op de directe democratie, van burgerfora en referenda tot participerende democratie. Zijn die alleen maar een aanvulling op onze bestaande, electieve aristocratie, dan wordt het met die voorstellen nooit meer dan wat modderen in de marge. En ze leiden tot een rampzalige politieke kortsluiting wanneer je zou besluiten die varianten op de directe democratie in te voeren. Dat is wat er de laatste jaren in Californië gebeurde; daar ontstond 'chaos', meldde The Economist dit voorjaar. "Veel initiatieve leidden ofwel tot een beperking van belastinginkomsten ofwel tot het toestaan van meer uitgaven, wat het nog lastiger maakte om de begroting op orde te krijgen. In plaats van de elite in bedwang te krijgen ¿ het doel van de voorstellen¿ werden de initiatieven een instrument om bepaalde belangen te beschermen."

Kortom: waarop moeten we letten, waar doet die spanning tussen democratie en (electieve) aristocratie zich het duidelijkst voor? Waar kan die de schadelijkste consequenties hebben?

De eerste die in beeld komt, is de volksvertegenwoordiger; dus bij ons de Tweede Kamer en de leden daarvan. De volksvertegenwoordiger heeft drie taken: hij is allereerst inderdaad de vertegenwoordiger van het Nederlandse volk, in de tweede plaats is hij mede-wetgever en in de derde plaats moet hij de regering controleren.

Cruciaal is nu dat die eerste twee taken met elkaar in strijd zijn. Volksvertegenwoordiging betekent vooral luisteren naar het volk en alles doen wat je kan om de wensen van het volk te realiseren. Als volksvertegenwoordiger ben je de advocaat van het volk. Maar als mede-wetgever moet de volksvertegenwoordiger ook beslissen over de zaak van het volk. Dan is hij niet de advocaat van het volk, maar de rechter die rechtspreekt over de zaak van het volk. Hij heeft dan geluisterd naar wat het volk te zeggen had en neemt dan een beslissing in overeenstemming met wat hijzelf verstandig of billijk acht. Daar ligt dan ook de macht die de volksvertegenwoordiger over het volk heeft.

In de Grondwet wordt dat uitgedrukt in de bepaling in artikel 67 lid 3: de leden van de Tweede Kamer stemmen zonder last, dus niet in opdracht van het electoraat. Ze zullen de wensen van het electoraat zwaar laten wegen, maar hebben hier uiteindelijk een eigen verantwoordelijkheid. Dat artikel geeft precies aan waarom wij niet een democratie, maar een electieve aristocratie hebben. Niet de wensen van het volk, maar de beslissingen van de Tweede Kamer zijn doorslaggevend. Dat zegt dat artikel met zoveel woorden.

Nu is dat altijd het geval geweest, maar pas de laatste jaren is dat een alsmaar terugkerend thema in het publieke debat geworden. We klagen dan over 'de kloof' tussen Den Haag en het land, over 'de Haagse stolp', over de noodzaak dat volkvertegenwoordigers 'de wijken in gaan' en dat zij eens moeten beginnen met 'naar het volk te luisteren'. Want pas dan zou het vertrouwen tussen politiek en burger hersteld kunnen worden.

Dat zowel burgers als politici zich daar sinds een jaar of tien, twintig grote zorgen over maken is niet toevallig. Het hangt direct samen met het verdwijnen van de ideologie uit ons politieke systeem. Tegen de ideologie zijn heel wat bezwaren in te brengen en misschien zijn we beter af nu ze er niet meer zijn. Maar één van de grote voordelen van de ideologie was dat die een bepaalde analyse van de politiek-sociale werkelijkheid wist te koppelen aan wat er gedaan moest worden. De ideologie van het socialisme zag de samenleving als een strijd tussen kapitaal en arbeid, op basis daarvan bepleitten de socialisten de emancipatie van het arbeiders-proletariaat. Het liberalisme zag ieder individu als de beste hoeder van zijn eigenbelang. Liberalen wilden daarom zoveel mogelijk vrijheid voor de burger en zo weinig mogelijk staatsinmenging. Om het deftig uit te drukken: de ideologie wist een cognitieve en een voluntaristische dimensie zo nauw met elkaar te verbinden dat die vrijwel naadloos in elkaar overgingen. Je had een bepaald beeld van hoe het met de wereld gesteld is (dat is de cognitieve dimensie) en daaruit volgde automatisch wat je wilde dat er in de politiek besloten zou worden (dat is de voluntaristische poot).

Nu wordt de volksvertegenwoordiger geacht om de wil van het volk tot uitdrukking te brengen. Daar zit de voluntaristische kant van zijn taak. Maar als mede-wetgever gaat het om de vraag wat gezien de politieke realiteit verstandig is om te doen. En dan zijn cognitieve criteria doorslaggevend. Die beide dingen vallen lang niet altijd samen. Helaas. Want je kan er nu een keer niet automatisch van uitgaan dat wat het volk wil ook altijd het verstandigste is. Het kan bijvoorbeeld best zijn dat de meerderheid van de bevolking minder Europa wil, maar dat meer Europa op langere termijn juist het beste is.

Zolang de politieke ideologie er was om beide polen bij elkaar te houden konden hier geen echte brokken van komen. Niemand realiseerde zich dat de volksvertegenwoordiger een hoogst dubbelzinnige positie had tegenover de burger. Maar met het afsterven van de ideologie werd die spanning zichtbaar zoals bij eb een rots of een zandbank boven water komt. Volksvertegenwoordigers (en politieke partijen) moeten nu kiezen tussen hun rol als volksvertegenwoordiger of als mede-wetgever.

Daar ligt ook de verklaring van de opkomst van het populisme in veel Europese landen. Populistische politici kiezen voor de vertegenwoordiging en het voluntarisme daarvan. Zij luisteren naar het volk en functioneren als een megafoon voor wat zij daar menen te beluisteren. De wisselwerking tussen die populistische politici en hun electoraat herinnert aan de tijden van de ideologische politiek. Burger en politiek zitten dan immers sterk op eenzelfde lijn. Maar daar moet wel een hoge prijs voor betaald worden. Want medewetgeving komt dan onvermijdelijk op de tweede plaats.

Het is daarom ook niet toevallig dat Geert Wilders tevreden is met zijn gedoogrol en de eigenlijke wetgeving overlaat aan VVD en CDA. Die biedt hem de gelegenheid om aan zijn vertegenwoordigende rol vast te houden, zonder dat hij zich de handen hoeft te laten binden door overwegingen van wat politiek verstandig en prudent is.

Hoe je ook over Wilders en zijn PVV denkt, het blijft waar dat hij die groeiende afstand tussen vertegenwoordiging en medewetgeving heel handig heeft uitgebuit.

Dat was voor hem des te makkelijker omdat er voor de traditionele politieke partijen eigenlijk geen goed antwoord rest op dat dilemma tussen vertegenwoordiging en medewetgeving. Kiezen zij in de concurrentie met Wilders voor de vertegenwoordiging dan zullen ze zich vaak tot onverstandige politieke beslissingen gedwongen zien. Kiezen ze voor mede-wetgeving, dan plegen ze openlijk verraad aan hun 'democratische' pretenties (in de eigenlijke zin van het woord). Maken ze geen keuze, dan verliezen ze aan geloofwaardigheid, riskeren ze het vertrouwen van de burger en gunnen aan Wilders een voordeel dat die maar al te graag zal exploiteren. Kortom, wat te doen?

Dat zal ieder politieke partij voor zich moeten uitmaken. Maar een paar kanttekeningen kunnen nuttig zijn.

Om te beginnen zijn alle problemen ontstaan doordat wij ons politieke systeem een 'democratie' noemen. Hadden we altijd netjes 'electieve aristocratie' gezegd, dan waren er geen overspannen verwachtingen geweest. Het populisme had dan de paradox waarin onze politieke systemen nu verzeild zijn geraakt nooit zo kunnen uitbuiten. Het is daarom wenselijk om in de toekomst klare wijn te schenken.

Er is ook deze kant aan de zaak. Er werd en wordt veel geklaagd over het 'democratisch deficiet' van Europa. En tegen de achtergrond van het voorgaande kan je de juistheid van die klachten alleen maar beamen. De invloed van de burger op de gang van zaken op nationaal niveau houdt al niet over, maar die is vrijwel non-existent op dat van de EU, de EMU en van de toekomst van die instellingen.

De burger zou op eigen houtje nooit op het idee gekomen zijn van die Europese eenwording. Dat dat wel zo zou zijn, moeten we elkaar daarom ook niet aanpraten. De Europese burger is geen Europeaan, en Europa heeft niets van doen met 'democratie' (in de eigenlijke zin van het woord). Ik zie zelfs niet goed hoe je dat zou kunnen veranderen. Pas wanneer er een Verenigd Europa is, zoals er Verenigde Staten zijn, kan je ook op Europees niveau een politiek systeem invoeren dat lijkt op wat we nu op nationaal niveau hebben en dat je, als dat je zou willen, een 'democratie' (in de oneigenlijke zin van het woord) kan noemen. Maar zolang we nog zitten in het proces van de Europese eenwording is het puur bedrog om hier van 'democratie' te spreken.

Desondanks kunnen de meeste burgers vinden dat die Europese eenwording een heilzame zaak is en dat we die nodig hebben. Wie gelooft in de democratie (in welke zin dan ook), zal geneigd zijn om daarin een legitimatie van Europa te zien. Want betekent dat niet dat 'de Europese burger' die eenwording steunt? Maar ook dat zou bedrog zijn. Democratie is de regering van het volk en de realisering van de wil van het volk door de regering. Maar hier heb je exact het omgekeerde. Hier willen de regeringen iets en daarna is het volk bereid (zoals vooralsnog het geval lijkt te zijn) om daarmee in te stemmen. Het willen, het voluntaristische initiatief ligt dan niet bij het volk maar bij de regering en bij onze bestuurders. Het kan zijn dat we daarmee blij moeten zijn (zoals ikzelf in dit geval), maar democratie is het niet.

Iedereen die de krant leest zal constateren dat onze hedendaagse bestuurlijke zeden zich bewegen van Europa naar de natie-staten en niet in omgekeerde richting. Het is waar: er is een Europees parlement dat op Europees niveau de bestuurlijke tegenhanger pretendeert te zijn van de nationale parlementen. Helemaal onzin is dat ook weer niet. Maar je hoeft maar te denken aan de manier waarop Europa omgaat met de huidige schulden- en euro-crisis om te erkennen dat de natie-staat naar Europa wordt gemodelleerd en niet andersom. Hoeveel je ook op Berlusconi tegen kan hebben, hij was wel een democratisch, door het Italiaanse volk gekozen leider. Maar door Europa werd hij terzijde geschoven als een belachelijke en hinderlijke sta-in-de-weg en vervangen door een team van technocraten waar Europa wel vertrouwen in heeft. Voorlopig althans. Iets soortgelijks gebeurde in Griekenland. Papandreou's op zich niet onredelijke voorstel van een referendum was na één dag al van tafel toen bleek dat 'Merkozy' het risico van een ongewenste uitslag te groot vond. En het is naïef te denken dat de noordelijke landen iets dergelijks ook niet kan overkomen. Nu moet er een EMU-brede economische en financiële regelgeving komen waar iedereen zich aan zal moeten onderwerpen ¿ en dan doet de mening van bijvoorbeeld de Nederlandse of de Duitse bevolking er ook niet meer toe. Zeker, dat is wel even slikken, maar behoort nu een keer tot de logica van het proces van de Europese eenwording. Het is daarom ook terecht dat de Engelsen afgelopen week afhaakten. Want die hebben die logica nooit willen aanvaarden.

Europa wordt niet gedemocratiseerd, maar Nederland en de andere natie-staten worden ge-europeaniseerd. En dat alles is helemaal in overeenstemming met het toenemend overwicht van wetgeving boven vertegenwoordiging, en van het cognitieve boven het voluntaristische.

Valt er dan niets te redden van wat bij ons altijd zo graag voorstelden bij democratie?

Niet veel, maar toch wel iets. Ik zei hiervoor dat de volksvertegenwoordiger drie taken heeft. Over vertegenwoordiging en mede-wetgeving heb ik het uitvoerig gehad. Maar nog niet over controle.

Volksvertegenwoordigers hebben daar nooit veel aandacht voor gehad. Dat zal in de toekomst zeker anders moeten. Naarmate de lijnen tussen burger en openbaar bestuur langer en ondoorzichtiger worden ¿ zoals in Europa zeker het geval zal zijn - wordt het gevaar groter dat dat openbaar bestuur zich van de burger loszingt. Als het zich in zichzelf en zijn eigen problemen verliest kan het het karakter krijgen van een autistische, zichzelf bedienende oligarchie.

Alle aristocratieën - ook electieve - hebben die neiging. Zo was het al in de dagen van Aristoteles and Polybius, zo is het nu en zo zal het altijd zijn. Controle is daarom van levensbelang voor het toekomstige Europa. Nodig is daarom dat de volksvertegenwoordiger zijn taak verlegt van vertegenwoordiging en mede-wetgeving naar het afdwingen van accountability. Het openbaar bestuur - zowel nationaal als op Europees niveau - moet voortdurend verplicht worden om uitvoerig rekenschap af te leggen van al zijn doen en laten. Weten we dat te bewerken, dan krijgen we toch nog heel wat terug voor het opgeven van onze 'democratische' illusies!

Frank Ankersmit is emeritus hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Wen er maar aan: we zijn geen democratie

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden